Общественная теория местного самоуправления плюсы и минусы. Государственная теория местного самоуправления


Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами и используются...


Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск


Теории местного самоуправления

Местное самоуправление как заметное проявление общественной жизни и институт гражданского общества возникло в древности и существовало оно в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества. Его развитие проходило в период античного мира, средневековья и нового времени.

Каждая страна имеет свои исторические, географические, демографические особенности, присущий ей политический режим, а также разные правовые системы. Поэтому и муниципальное управление в зарубежных странах имеет отличия. Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением.

В Европе местное самоуправление начало развиваться в средние века. В XVIII в. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. В конце XVIII в. и в XIX в. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами, и используются при проведении политических, административных и правовых реформ.

В научной и учебной литературе 1 выделяется от трех до пяти основных теорий местного самоуправления: 1) теория свободной общины, 2) теория общественного самоуправления, 3) теория государственного самоуправления, 4) теория дуализма местного самоуправления и 5) теория социального обслуживания.

Теория свободной общины (теория общественных прав общины) была разработана представителями французской, бельгийской и германской правовых школ в конце XVIII - начале XIX вв. Она заключалась в основном в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства.

Ее основополагающими началами в организации местного самоуправления были:

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством;

в) местное самоуправление – это управление делами общин, отличных от государственных дел;

г) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, а должны только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Идеи свободной общины получили отражение в законодательстве. В Конституции Бельгии 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и особая, "общинная" власть.

Общественная теория самоуправления сменила теорию свободной общины. Она тоже исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без вмешательства государства. На первый план при этом выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов местного самоуправления. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым и А.И Васильчиковым.

Государственная теория самоуправления. Эта теория также разработана немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом в XIX в. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории отражался государственный характер местного самоуправления. В рамках этой теории выделялось два основных направления – политическое и юридическое. Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Считалось, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначения должностных лиц самоуправления, которые осуществляют функции местного управления бесплатно. Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления.

Государственная теория самоуправления получила распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление - понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания. В соответствии с этой теорией считается, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению и главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей коммуны.

Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

1 См. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 92-101; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 46-55; Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., Издательство НОРМА. 2001. С. 16-19.

PAGE 4

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
307. Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления 10.6 KB
Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст.
306. Компетенция местного самоуправления 14.82 KB
Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3.
291. Принципы местного самоуправления 13.03 KB
Каждый принцип является обобщением длительной практики местного самоуправления правотворчества применения муниципального права изучения исторического и регионального опыта местного самоуправления и развития муниципального права. В теории муниципального права нет единой точки зрения по классификации принципов местного самоуправления. Принципы местного самоуправления это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи лежащие в основе организации и деятельности населения формируемых им органов самостоятельно...
290. Функции местного самоуправления 12.2 KB
Исходя из задач решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б управление муниципальной собственностью финансовыми средствами местного самоуправления; в обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; г обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах отнесенных к ведению муниципальных...
8408. 18.1 KB
Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика.
315. Исполнительные органы местного самоуправления 19.5 KB
Обычно исполнительную и распорядительную власть в местном сообществе осуществляет глава муниципального образования либо глава администрации их заместители и аппарат а также администрация местного самоуправления. Глава муниципального образования это выборное должностное лицо избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и возглавляющие деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. 36 Федерального закона Об общих принципах...
326. Экономические основы местного самоуправления 22.51 KB
Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных...
316. Представительные органы местного самоуправления 15 KB
Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем что: 1 депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2 представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования носящую общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть; 3 представительным органам подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного...
327. Территориальные основы местного самоуправления 27.64 KB
Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное...
6883. Конституционные основы местного самоуправления в РФ 7.45 KB
Конституционные основы местного самоуправления в РФ. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. Местное самоуправление – способ организации и осуществления власти на местах обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения владения пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Принципы организации местного самоуправления: гарантированность Конституцией как выражение власти народа; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами...

В российской и зарубежной юридической науке нет одно­значного понимания местного самоуправления. Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественная теория самоуправления, возникшая в Бель­гии и Франции.

Общественная теория долгое время была господствующей как в зарубежной, так и русской литературе. Суть общественной тео­рии сводилась к противопоставлению местного общества госу­дарству, общественных интересов - политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались только государственны­ми делами.

В рамках данной теории выделяют два основных направле­ния. Первым является теория свободной (естественной) общины. Ее основными разработчиками были Г. Гербе, О. Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер.

Основные положения данной теории сводятся к следующему:

Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не созда­ет общину, а лишь признает ее. Обосновывая свободу и независимость об­щины, создатели теории использовали историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов;

Право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община являет­ся первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно ува­жать свободу общинного самоуправления;

Местное самоуправление понимается как управление собственны­ми делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что переда­ются ей государством;

Согласно теории органы местного самоуправления являются него­сударственными органами; государственные органы не имеют права вме­шиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Суть теории свободной (естественной) общины заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; общины в качестве субъектов принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления как органы не государства, а общины. Исходя из этого создатели теории свободной (естественной) общинывыделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30-40-х годов XIXв. Однако, идея неприкосновенности прав общин оказалась уязвимой. Приводимые создателями теории аргументы в пользу естественного харак­тера местного самоуправления не способны были объяснить и обосновать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся еди­ниц (департаментов, регионов и др.), установленных государством. Поэто­му во второй половине XIX в. появляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Рациональным зерном данной теории является признание наличия тра­диций в местном самоуправлении как основного условия успешного функ­ционирования последнего.

Общественная (хозяйственная) теория. Пришла на смену теории сво­бодной общины. Она также исходила из противопоставления государства и общины. Основания такого противопоставления приводились иные:

- общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собст­венными делами;

Государство и самоуправление рассматривались как два непересе­кающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общена­циональные интересы, с одной стороны, и местные - с другой. В противо­поставлении общественных и государственных интересов заключается ос­нование для полной самостоятельности органов самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего как выражение свобод в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами;

Суть теории - в отстаивании права местных учреждений зани­маться местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства;

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нрав­ственно необходимо. Другие - Р. Моль, А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков - не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятель­ного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяй­ственный характер коммунальной деятельности.

Сторонники этой теории сделали упор не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, поддерживавших общественную теорию, можно назвать В. Н. Лешкова. Он обосновал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от госу­дарства, хотя не отрицал возможности контроля государства за деятельностью этих органов, и обратил внимание на разную при­роду власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, коренилось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления - всегда выборной.

А. И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение компе­тенции между органами самоуправления и государственными органами и ограничивал активность самоуправляющихся еди­ниц пределами территории, относящейся к их ведению. По его мнению, они не должны были заниматься политическими во­просами, целиком предоставив это государству, а обязаны были ведать только местными пользами и нуждами.

Подобные взгляды на местное само­управление просуществовали относительно недолго, так как, с одной сто­роны, противопоставление общин государству не способствовало его укре­плению, а с другой - из этой теории следовало, что территория государст­ва должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся об­щин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, теория смешивала са­моуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частнопра­вовыми объединениями (промышленными компаниями и т.п.).

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления.

Вскоре появилась государственная тео­рия самоуправления, основные положения которой были сфор­мулированы выдающимися немецкими учеными XIX в. Рудоль­фом Гнейстом и Лоренцем Штейном. Эта теория получила широкое распространение в России, развитию ее основных по­ложений уделяли внимание такие видные русские юристы, как Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

Согласно данной теории:

Местное самоуправление представляет собой, прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах и является частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупно­сти с общим организмом всего государственного управления, в состав ко­торого оно входит как часть единого целого»;

Местные органы наделяются своими полномочиями государст­вом. Местные данные полномочия имеют своим источником государствен­ную власть;

Местное самоуправление - часть государства, одна из форм орга­низации местного государственного управления. Всякое управление пуб­личного характера есть дело государственное;

- «государственная теория самоуправления, - пишет Н.М. Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государ­ственного управления.

Однако в отличие от центрального государственно­го управления местное самоуправление осуществляется не государствен­ными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекают­ся на службу государственными интересами и целями.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управ­ления и полностью подчинено ему. Всякое управление публич­ного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного само­управления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным ин­тересам и целям. Н. И. Лазаревский определял местное само­управление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечи­вается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента и органов самоуправления.

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XXв. по мере развития процессов урбанизации и индустриализа­ции снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

Частными проявлениями государственной теории можно считать поли­тическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некото­рыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу само­стоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности органов местного само­управления только в особенностях их формирования и возможности замеще­ния отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием для самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного ап­парата, так как, помимо осуществления функций государствен­ного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого, сторонники юридической теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц.

Политическая теория видела основу самоуправления в сово­купности юридических гарантий, обеспечивающих самостоя­тельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам - профессио­налам и бюрократам - выборных местного населения. Выбор­ность в местном самоуправлении трактовалась как один из спо­собов достижения самостоятельности его органов.

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма (Англия, середина XIX в.), направлен­ная на обеспечение возможно более полной демократизации местной жиз­ни (требования наделения городской и сельской общин правами более ши­рокой автономии, увеличения представительства населения в органах, ме­стного самоуправления).

Промежуточное место по отношению к общественной и государственной теориям, занимала дуалистическая теория местного самоуправления. Согласно теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации и, с другой - быть в известной степени независи­мыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного само­управления, пытались, таким образом взять лучшее из государ­ственной и общественной теорий местного самоуправления.

Теория со­циального обслуживания, которая делает упор на осуществление муни­ципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

Все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию меж­ду местным самоуправлением и государственным управлением, сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий ор­ганам местного самоуправления самостоятельность по отношению к госу­дарственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо госу­дарственной, либо общественной теории самоуправления, могла столкнуться с самыми различными пре­пятствиями для своего осуществления.

Контрольные вопросы:

1) Что означает термин «му­ниципалитет»? Закон 45 г. н.э. о муниципиях.

2) Особенности коммунального самоуправления в европейских странах (Франция, Германия, Англия).

Задание для самостоятельной работы

Составьте сравнительную таблицу «Современные модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная коммунальная».

В местном управлении всех современных государств, кроме органов административных, условия деятельности и организации которых всецело определяются началом подчинения, мы встречаем еще и так называемые органы местного самоуправления, отличающиеся большею самостоятельностью в своей деятельности, большею независимостью своего личного состава, слагающегося не из назначаемых правительством чиновников, а из представителей самого местного общества. В чем же основания существования таких органов самоуправления?

В современной литературе государственного права существуют две существенно различных теории: общественная и государственная. Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только свои собственные интересы. Государственная теория самоуправления, напротив, в самоуправлении видит возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и делам. С этой точки зрения самоуправление предполагает не противоположение и обособление местного общества и государства, а призыв местного общества на службу государству. Согласно общественной теории самоуправление есть самостоятельное осуществление местным обществом своих собственных общественных интересов, согласно государственной теории - осуществление государственных интересов.

Из этих двух теорий общественная более старая, и до появления книги Лоренца Штейна она пользовалась исключительным господством в литературе, как в западной, так и в нашей. Теперь решительное большинство публицистов держится государственной теории, однако и общественная теория все еще имеет весьма авторитетных сторонников, каковы, например, Гирке и Шеффле. Поэтому нам необходимо с некоторою подробностью остановиться на ее оценке.

На первый, взгляд она имеет в себе много обаятельного. Ею, по-видимому, дается общее теоретическое обоснование широкому развитию самоуправления. В противоположении общественных и государственных интересов как бы заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Раз органы самоуправления ведают не государственные, а только общественные дела, государству нет дела до того, как осуществляются эти чужие для него дела. Но при ближайшем анализе не трудно убедиться, что общественная теория вовсе не дает понятию самоуправления прочного научного обоснования, а, напротив, приводить к совершенному отрицанию за самоуправлением значения самостоятельного принципа.

Общественная теория в своем последовательном развитии приводит к тому, что сводит понятие самоуправления к общему понятию свободы общения. Наряду со всеми общественными союзами, и местным союзам, общинам, округам, областям предоставляется свобода осуществления своих задач под условием, чтобы они своею деятельностью не вторгались в сферу осуществления задач государственного управления. Требование обеспечения местности самоуправлением сводится в таком случае к общему требованию, чтобы государство своею деятельностью не подавляло общественной деятельности и инициативы.

Однако, наблюдением над действительной постановкой местного самоуправления легко обнаруживаем существенные различия между общим началом свободы общения, свободы союзов и самоуправлением. Отношения государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяются началом более или менее широкой свободы. Государство представляет или полную свободу образования и деятельности всевозможных союзов, или под известными ограничениями, или, как у нас, допускает образование союзов лишь с особого на каждый раз разрешения правительства. Но никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует.

К этому различию присоединяется еще другое. Существование и деятельность союзов имеет совершенно факультативный характер. Сегодня данный союз существует, завтра его может и не быть. Сегодня его деятельность имеет одни рамки, завтра - другие. Поэтому государство, конечно, не может соразмерять своей деятельности с деятельностью союзов; не может, полагаясь на деятельность союзов, сокращать свой собственный круг деятельности. Деятельность союзов развивается наряду с деятельностью государства, дополняет ее в известной степени, но отнюдь не заменяет. На местные же общения государство везде возлагает часть собственных, задач. И сторонники общественной теории самоуправления вынуждены поэтому различать в компетенции органов местного самоуправления их собственные дела и дела, переданные им государством. Правда, некоторые из них, например, Гирке, для развития и упрочения самоуправления требуют возможного сужения этих переданных государством дел. Но в действительности везде такие дела входят в компетенцию органов самоуправления. Их деятельность везде отчасти заменяет собою деятельность непосредственных органов государства.

Итак, в отличие от союзов самоуправляющиеся местные общения существуют обязательно, а не факультативно, и государство возлагает на них часть своих задач. Эти особенности находят себе основание в особенной природе местных общений и приводят к необходимости признать за самоуправлением иную основу, а не общее начало свободы общения.

Местные общения представляют сравнительно с союзами ту особенность, что принадлежность к ним обусловливается не субъективными условиями - сходством субъективных интересов, убеждений, верований, а чисто объективными условиями - совместным жительством в одной местности. Не меняя объективных условий своего существования, человек может свободно переходить из одного союза в другой. Принадлежность к общине, округу, области определяется местом постоянного жительства. Если моим убеждениям или интересам не удовлетворяет данный промышленный, благотворительный, научный, религиозный союз, я могу, не меняя других условий моей жизни и деятельности, стать членом другого союза, более удовлетворяющего моим требованиям. Но если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не заводит школ, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворение этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины. Деятельность союзов не ограничивается определенною местностью, а охватывает собою всех имеющих в том потребность, по крайней мере насколько позволяют средства и силы союза. Деятельность местного общения, напротив, обязательно ограничивается определенными территориальными границами. Каким бы избытком сил и средств ни располагала данная община, она может все-таки действовать только в пределах своей территории, она все-таки не может заменить собою деятельности других общин. Поэтому для того, чтобы задачи, составляющие предмет деятельности местных общений, нашли себе повсеместное осуществление в государстве, недостаточно, чтобы местные общения существовали в нескольких отдельных частях государственной территории. Надо, чтобы все части государственной территории входили в состав таких местных общений. Вот почему государство и не может допустить факультативное, подобно союзам, существование местных общений, а обязательно организует их во всех частях государства.

Но этого мало. Из всех общений местные общения ближе всех других стоят к государству и по своим задачам. Союзы имеют каждый свою специальную задачу, определенную теми целями, какие соединили в союз составляющих его лиц, государство же, как мы знаем, охватывает своею деятельностью осуществление всех задач человеческой жизни, допускающих принудительное осуществление, и границы государственной деятельности определяются только пространством подвластной ему государственной территории. В пределах этой территории государство распространяет свою деятельность на все содержание общественной жизни. Точно так же и задачи местных общений, входящих в состав государства, ограничиваются именно пределами данной местности. В круг задач местного общения входит все то, что приурочивается в своем осуществлении к данной местности, что определяется местными условиями, что основано на факте совместного жительства. Таким образом деятельность местных общений, подобно деятельности государства, имеет не факультативный, а обязательный характер и по содержанию своему определяется главным образом территориальными границами. Другими словами, между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их - деятельность однородная. Этим объясняется, почему законодательства всех государств видят в деятельности самоуправляющихся местных общений не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной. Деятельность союзов государством только допускается с известными ограничениями в целях общественного блага и безопасности; на местные же общения государство само обязательно возлагает осуществление в местности определенных задач государственного управления. Но признать это, значит принять государственную теорию самоуправления.

В исторической и юридической науках возникновение местного самоуправления связывают с ростом городов, которое началось в Западной Европе в XI веке и продолжалось ХII-XIII веков.

Правовое оформление местного самоуправления тесно связано с понятием "пункты". Именно в немецком городе Магдебург в 1188 году было издано первое написанное муниципальное законодательство, посвященное, прежде всего, решению споров между мещанами. Предоставления городу Магдебургского права означало отмену действия обычных норм, вывода города из-под юрисдикции местной администрации (наместников, воевод и др.) и введение городского самоуправления с выборной администрацией и выборным судом. За XII-XIV веков нормы Магдебургского права были приняты в 80 городах Центральной и Восточной Европы.

Собственно понятие "самоуправление" стало использоваться в период Великой Французской революции, чтобы отразить факт самостоятельности общин (громад) в отношении государства. Возникновение термина связано с министром Пруссии бароном фон Штейном (1757-1831), который видел в самоуправлении больше, чем просто форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, а прежде сообщества людей, которые в части своих дел являются независимыми от государства.

В научный оборот понятие "местное самоуправление" было введено в XIX веке немецким ученым Рудольфом Гнейстом для обозначения такого управления на местах, при котором территориальные общины, которые исторически сложились, были наделены правом самостоятельно (в рамках законов) решать местные дела. При этом деятельность общин оставалась свободной от вмешательства представителей государственной администрации.

В данной работе мы рассмотрим понятие "местное самоуправление" и основные теории "местного самоуправления".

В каждом государстве в зависимости от ее устройства, исторических, национальных, географических и других особенностей местное самоуправление имеет специфическую правовую форму. Поэтому общее понятие местного самоуправления, можно постичь только путем индукции, эмпирически обобщая устоявшиеся правовые формы самоуправления в отдельных государствах.

Западные ученые Г. Холис и К. Плоккер понимают под понятием "местное самоуправление" право демократической автономной единицы субнационального уровня управления регулировать значительную часть проблем общественности в его интересах. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, которая была одобрена Советом Европы 15 октября 1985 года, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления в рамках закона регулирования и управления значительную часть государственных дел, относящихся к их компетенции, в интересах местного населения.

Одновременно в современной системе общественных наук понятие "местное самоуправление" по сути, отличается от понятия "местное управление", которое определяет управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через административные органы, назначаемые властями более высокого уровня. Местное управление в первую очередь направлено на решение согласование общегосударственных, региональных и местных интересов.

Первой в XIX веке, была обоснована теория свободной общины (теория естественных прав общины), которая базировалась на идеях естественного права. Она исходила из того, что право территориальной общины самостоятельно решать свои дела имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека. Таким образом, местное самоуправление рассматривалось как автономная по государственной власти публичная власть территориальной громады. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что община имеет право на самостоятельность от центральных властей по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Отсюда в понятие самоуправления они включили следующие элементы: управление в собственных делах общины; общины являются субъектами их прав; должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общества. Итак, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обратилась к истории средневековых общин - вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория естественных прав общины отождествляет цели, задачи и функции органов местного самоуправления с деятельностью и функциями общины. Таким образом, центральным ее положением является то, что общество, как самоуправляющийся территориальный коллектив, такая же самостоятельная, как и само государство, тем, более что она возникла раньше государства. Государство является федерацией общин, и государство выводит свои права от общества, а не наоборот.

На смену теории свободных общин пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная), которая, как и предыдущая теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы реализации своих задач местными сообществами. Однако отстаивая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, - это ведение делами местного хозяйства. Теория общественного или хозяйственного самоуправления говорит о том, что органы самоуправления самостоятельны лишь в неполитической сфере, в сфере хозяйственной и общественной деятельности. Государство не вмешивается в дела местного самоуправления и наоборот. Эта теория обуславливает одновременное сосуществование на местном уровне как самоуправляющихся, так и органов правительства. Эта теория считается созданным при разгромной критики естественной теории как компромисс, на который ушли "естественники" и "государственники", хотя в действительности объединила недостатки обоих и добавила еще один - нарушение принципа разделения властей, когда, по сути, однородные функции осуществляют органы с отличным статусом. Как показала практика, практическое применение этой теории ведет к превращению ее в одну из вышеперечисленных систем.

Государственная теория имеет своим основанием идею создания органов самоуправления, полностью подчиненных государству. Это - звено государственной власти, которая не имеет собственных прав, собственной компетенции. Органы местного самоуправления действуют по принципу "разрешено только то, что не предусмотрено законом". Такой подход популярен в США, где регламентация местного управления и самоуправления относится к компетенции штатов и у многих из них действует так называемое "правило Диллан": местный орган только те полномочия, которые четко определены штатом и те, которые непосредственно вытекают из этих полномочий.

Основные положения государственнической теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в XIX в. Согласно этой теории, местное самоуправление является одной из форм организации государственной власти на местах, главным отличием которой является активное привлечение к решению локальных вопросов местного населения. При централизованном государственном управлении, построенном на принципе иерархии, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они не зависят от местного населения, которому не подконтрольны. Передача некоторых полномочий государственного управления в компетенцию местных общин с точки зрения государственнической теории необходимо для того, чтобы обеспечить более эффективное принятие решений на местном уровне. Так называемая "советская" концепция базируется на том, что местные советы являются органами единой государственной власти, отвечающих за приведение в жизнь на своей территории актов центральных органов. Главная задача местных советов в социалистическом государстве, таким образом, сводится к тому, чтобы обеспечить выполнение основных функций на каждом участке территории страны.

Такой подход получил отражение в частности в конституции Кубы, где местные ассамблеи характеризуются как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющих в пределах круга своих полномочий государственные функции в соответствующих территориальных единицах. Советская модель также характеризуется иерархической подчиненностью звеньев власти. Принципы разделения властей, сдержек отрицаются - все остальные органы государства считаются производными от советов и подотчетными им (соответствующие нормы закреплены в ст. 3 Конституции КНР). Эта модель существовала в Советском Союзе (где в законодательстве понятие "местного самоуправления" вообще не существовало), продолжает действовать в Китае, Кубе, КНДР и Вьетнаме.

В конце 19-начале 20 в. получили распространение социал-реформистские муниципальные концепции, в частности теория муниципального социализма. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок. Теория дуализма представляет, по сути, симбиоз общественной и государственной теорий. Согласно ей муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за пределы местных интересов, в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, отстаивается вмешательства государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы. Данная теория местного самоуправления имеет значительную поддержку в современной отечественной литературе.

Так, М.П. Орех считает, что именно синтез общественной и государственной теорий самоуправления предоставит конституционную возможность «входить в правовые ворота, а не крушить муниципальные ограждения, которые небезуспешно сооружены на местах под влиянием революционной психологии и суверенного бесчинства местных советов». В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из своих основных задач: предложения услуг своим жителям, организации обслуживания населения. Главной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Теория социального обслуживания толкует функции муниципалитетов как одно из проявлений надклассовой природы государства всеобщего благосостояния. Немецкий ученый С. Баллейс подчеркивает, что принцип местного самоуправления является одним из важнейших признаков любого демократического государства. На современном этапе развития государства и финансово-экономического кризиса в нашей стране остро возникла необходимость эффективного решения вопросов местного значения. Это побуждает общество и государство обратить свое внимание на развитие эффективно действующего местного самоуправления. Поэтому постижение сущности местного самоуправления и рассмотрение существующих теорий происхождения местного самоуправления. Изучением проблематики этого вопроса занимались классики теории местного самоуправления Р. Гнейст и Л. Штейн, французский историк, социолог и общественный деятель А. де Токвиль, немецкие ученые О. фон Гирке и В. Шеффнером, а также отечественные исследователи И. Козюра, В. Кравченко, В. Журавский, В. Бабаев, А. Мельник и др. В связи с этим рассмотрены основные теории происхождения местного самоуправления.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США , Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

  • органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом . В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
  • органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти ;
  • основная единица местного самоуправления - приход;
  • в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной).

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

  • основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
  • избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
  • в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
  • решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок ; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест , а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции.

Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления.

Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд.

Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном Законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель - деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории , социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Самоуправление в дореволюционной России

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти .

Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, по нашему мнению, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости.

Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба; взаимное страхование ; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские Думы были наделены владельцы недвижимости , купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени.

1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов . Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими .

2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет . Доходы земств состояли из губернского земского сбора, целевых дотаций государства , частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти , земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании

Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления.

Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

  1. заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
  2. заведование капиталами и другим имуществом земства;
  3. заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
  4. содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
  5. устройство и содержание земской почты;
  6. заведование взаимным земским страхованием имущества;
  7. заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
  8. участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежа скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
  9. забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
  10. попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;
  11. воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
  12. удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества; с документов на право торговли; с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе .

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Временное правительство и местное самоуправление .

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан , достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением

Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

Организация местной власти в советский период. Местное самоуправление в постсоветский период

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления , либо поставить их под свой контроль . Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах , регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти , в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия , гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности , в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации".

Данным Указом было:

  • установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов(имущества), составляющих муниципальную собственность ;
  • разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;
  • установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;
  • установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;
  • установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти .

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права . Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьма сложен и противоречив.

С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты Федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.