Формы и методы финансовой деятельности. Юридические формы осуществления финансовой деятельности Правовые формы финансовой деятельности российской федерации

Тема 1. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА

1.7. Правовые формы финансовой деятельности

Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне. По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми.

Итак, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим их, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) предприятий и граждан перед государством, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на: а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства; б) подзаконные.

Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.

Финансовая деятельность осуществляется в правовых и не-правовых формах. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы такого оформления не имеют. К ним относятся различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм. Это инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов для финансового планирования, прогнозирования и отчетности и т. п.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие органы осуществляют: представительные или исполнительные, какого они уровня и организационно- правового Осуществляя финансовую деятельность, го

сударственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством или му-ниципальными образованиями. Эти акты и являются юридическими (или правовыми) формами финансовой деятельности государства (его органов) и муниципальных образований (органов местного самоуправления).

Следовательно, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.

Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социаль- - но-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии установленным правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, по юридической природе, по органам, их издающим, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие поведения участников, т. е. правовые нормы. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством или муниципальным образованием, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. д.

Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каж-дый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта о транспортном налоге государственный налоговый орган направляет конкретному владельцу транспортного средства уведомление об уплате этого налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты - это акты применения норм финансового права. Принятие их - необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, принимав- мые представительными федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами государственной власти по вопросам финансовой деятельности государства, и подзаконные. К ним относятся акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает постановления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют оп-ределенную форму (указы, постановления, приказы и т. д.), т. е. конкретизируются в зависимости от вида органов, издающих акты.

Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.

Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, а также организаций, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовыхресурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития. К финансово-плановым актам относятся:

а) основные финансовые планы государства - федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, а также местные бюджеты;

б) государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

в) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;

г) финансовые планы (балансы доходов и расходов) коммерческих организаций;

д) сметы бюджетных учреждений;

е) финансовые планы страховых организаций;

ж) финансово-кредитные и кассовые планы банков.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое

оформление в актах соответствующих государственных органов.

Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридичег ские последствия как любой финансово-правовой акт.

Еще по теме § 3. Правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований:

Глава 2. Особенности, правовые основы и формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
§ 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Конспект лекции 2 Финансовая деятельность государства и муниципальных образований
§ 1, Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства, осуществляется в правовой форме, влекущей правовые последствия, и в неправовой форме, не влекущей правовых последствий. Правовой формой осуществления государственной деятельности является однородное по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) функционирова- н и е государственных органов по руководству обществом путем принятия правовых актов.

Финансово-правовые акты - это решения органов государст-венной власти или органов местного самоуправления, принятые в определенной форме, в пределах соответствующей компетенции и регулирующие вопросы финансовой деятельности.

Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам, юридической природе, по органам, их издающим, по сферам регулируемых отношений и др.

Правовая форма финансовой деятельности является результатом воплощения в жизнь функционального взаимодействия государства и права. Имея четко обозначенную функциональную направленность, правовая форма финансовой деятельности государства опосредует только специальные функциональные задачи правового характера, решение которых сопровождается правовыми или организационно-правовыми последствиями. В деятельности государства выделяются три формы, которые в полном смысле являются правовыми: правотворческая деятельность; правоучредительная деятельность; правоприменительная деятельность. Каждая из этих форм отличается сложным предметным содержанием, структурой и механизмом детерминации, различными правовыми последствиями.

Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ по предметам совместного ведения, договорном аспекте разграничения предметов ведения и т. д. При этом важно отметить, что федеративная природа Российского государства придает правовой форме финансовой деятельности как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ объективно необходимую унификацию, выражающуюся в следующем:

правовая форма финансовой деятельности обоих уровней обусловлена реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ соответствующей финансовой компетенции;

правовая форма представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность уполномоченных государственных органов;

правовая форма финансовой деятельности реализуется в рамках специфических правоотношений, имеющих однотипный объектно-субъектный состав каждого территориального уровня;

результаты осуществления финансовой деятельности выра-жаются в правовых актах, имеющих определенное соподчинение, обусловленное характером взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ.

Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня - это письменный документ, принятый федеральным органом госу-дарственной власти в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовой деятельности. Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Полифункциональность финансовой деятельности государства обусловливает и разносторонний характер общественных отношений, регулируемых нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня.

Среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты.

Федеральные законы принимаются по различным сферам финансовой деятельности государства, например: федеральные законы «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ) , от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» , от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федера- ции» , от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» , законы по отдельным видам налогов и др.

Впервые среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня появились кодексы: БК РФ и НК РФ (части первая и вторая).

Во исполнение федеральных законов по вопросам финансовой деятельности федеральные органы государственной власти принимают подзаконные акты, например: Указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1227 «О мерах по социально-экономическому развитию Камчатской области и Корякского автономного округа» ; постановление Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 107 «Об утверждении Правил предоставления в 2008 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» ; приказ Минфина России от 17 января 2008 г. № 6н «Об общих требованиях к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субси-

Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ - это письменный документ, принятый органом государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ.

Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и т. п. отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований.

Систему нормативных финансово-правовых актов субъектов РФ образуют законы и подзаконные акты.

В качестве примеров можно назвать Закон Алтайского края от 3 сентября 2007 г. «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае», Закон Тюменской области от 7 ноября 2007 г. «О предоставлении налоговых льгот на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов отдельным категориям налогоплательщиков», постановление Правительства Самарской области от 24 декабря 2007 г. № 266 «Об установлении отдельных расходных обязательств Самарской области».

Некоторые субъекты РФ в процессе нормотворчества в финансовой сфере используют кодификацию. Например, в Республике Татарстан, Калининградской, Камчатской областях приняты БК соответствующего региона.

В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания, например: постановление Правительства Удмуртской Республики от 9 апреля 2007 г. «О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики», поста-новление Республики Мордовия от 28 сентября 2007 г. «Об ут-верждении порядка предоставления бюджетам муниципальных районов Республики Мордовия субсидий на возмещение расходов по оформлению в муниципальную собственность объектов недвижимости в 2007 году», постановление Губернатора Влади-мирской области от 21 декабря 2007 г. «Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда Администрации Владимирской области».

Финансово-правовой акт органа местного самоуправления - это публичный, официально обозначенный документ, принятый управомоченным органом местного самоуправления, имеющий юридическую силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование властных отношений.

Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.

Ведущим финансово-правовым актом местного самоуправления является устав соответствующего муниципального образования: района, города, района в городе, поселка. Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 1 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Статья 44 данного Федерального закона определяет основные параметры устава муниципального образования, в числе которых перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок форми-рования органов местного самоуправления, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ и др. Статья 52 указанного Закона посвящена местному бюджету, его формированию, утверждению и исполнению. Проблемы расходов и доходов местного бюджета, поступающих от местных и региональных налогов и сборов, и другие вопросы, финансовой основы осуществления местного самоуправления рассматриваются в ст. 53-65 данного Закона.

Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, специально выделены в уставах му-ниципальных образований. Например, гл. 5 Устава г. Пензы «Финансово-экономическая основа городского самоуправления» закрепляет состав финансовых ресурсов города; финансовую компетенцию органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования. Устав г. Смоленска (городского муниципального образования) особо выделяет вопросы внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления (ст. 48).

Следует отметить, что уставы муниципальных образований в значительной мере дублируют нормы федеральных законов и законов субъектов РФ в финансовой сфере. Однако подобное воспроизведение норм законов осуществляется с одновременной их адаптацией к местным условиям и традициям, в результате чего у населения формируется более четкое представление о сущности муниципальной финансовой деятельности как публичной категории в рамках всего государства.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.

Органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности наделены правом издавать нормативные правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры, регламенты. Более конкретизированное регулирование видов и содержания правовых актов органов местного самоуправления осуществляется конституциями и уставами субъектов РФ, региональными законами о местном самоуправлении, местных референдумах, выборах, сходах и собраниях граждан, а также уставом соответствующего муниципального образования. Например, Устав г. Воронежа предписывает администрации города принимать постановления по вопросам экономического развития, использования финансовых ресурсов.

Наиболее часто различные аспекты муниципальной финансовой деятельности оформляются решениями представительных органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают решения по таким важным сферам муниципальной финансовой деятельности, как бюджетное устройство и бюджетный процесс, система местных налогов и сборов, размер ставок и предоставление льгот по местным налогам и сборам, кредитные отношения, внебюджетные фонды и т. п. В данном контексте уместно выделить решение Городской думы городского поселения «г. Боровск» от 26 сентября 2007 г. «Об установлении земельного налога на территории муниципального образования городское поселение «город Боровск» на 2008 год», решение Томской городской Думы от 27 ноября 2007 г. «О бюджете г. Томска на 2008 год», решение Смоленского городского Совета от 30 ноября 2007 г. «О льготах по земельному налогу на 2008 год» и др.

Примечательно, что принятие решений по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых решений представительным органом возможно только при наличии заключения местной администрации или согласия главы местной администрации. Так, согласно Уставу г. Саратова решения Саратовской городской Думы относительно расходования городских финансовых и материальных ресурсов, изменения налогов, сборов, пошлин и иных платежей либо изменения структуры финансовой компетенции исполнительных органов местного самоуправления вступают в силу при наличии согласия мэра города (ст. 19). Однако сказанное не означает подчиненности в сфере финансовых отношений представительного органа местного самоуправления исполнительному. Напротив, решения выборных представительных органов местного самоуправления имеют наибольшую юридическую силу, обусловленную финансовой компетенцией и выборным (представительным) характером принимающего их органа.

Особое место в системе финансово-правовых актов органов местного самоуправления занимают положения выборных органов местного самоуправления, устанавливающие правовой статус различных финансовых институтов муниципального уровня. Например, Устав г. Саратова определяет, что вопросы бюджетного процесса, внебюджетных целевых, резервных, валютных фондов, а также правовой статус Контрольно-счетной палаты регулируются постановлениями городской Думы (ст. 18); Положение о Контрольно-счетной палате Пензенской городской Думы устанавливает правовой статус этого контрольного органа и т. п.

Следующей группой финансово-правовых актов местного уровня следует считать акты исполнительных органов (местной администрации, главы муниципального образования, должностных лиц функциональных подразделений). Названные акты находятся в подчиненном отношении к актам представительного органа, о чем свидетельствуют перечень финансовых вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления, обязательность решений представительного органа для главы муниципального образования и право выборного органа отменять или приостанавливать действие актов местной администрации в случае несоответствия закону или уставу му-ниципального образования. В качестве примеров уместно привести постановление главы г. Кисловодска от 10 августа 2007 г. «О порядке ведения реестра расходных обязательств города-курорта Кисловодска», постановление мэра Ангарского муниципального образования от 1 июня 2007 г. «О разработке среднесрочного финансового плана Ангарского муниципального образования на 2008 год и на период до 2010 года», постановление мэра г. Магадана от 6 декабря 2007 г. «Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципального образования «город Магадан» на 2008 год» и др.

Финансово-правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать федеральным законам, законам субъекта РФ, подзаконным актам органов государственной власти. Рассматриваемые акты могут быть предметом рассмотрения в суде общей компетенции и арбитражном суде; надзор за соблюдением законности в финансово-правотворческой деятельности органов местного самоуправления осуществляется органами прокуратуры.

Таким образом, можно выделить следующие характерные признаки финансово-правовых актов органов местного само-управления: подзаконность; пространственная ограниченность их юридической силы; обязательность для исполнения всеми гражданами, предприятиями, учреждениями, расположенными в границах соответствующего муниципального образования; отсутствие необходимости утверждения со стороны органов государственной власти; возможность обжалования в судебном порядке или опротестования в порядке прокурорского надзора.

Однако следует отметить, что многие финансово-правовые акты органов местного самоуправления не публикуются, что является прямым нарушением принципа гласности финансовой деятельности.

Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяется большая группа финансово-плановых актов.

Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые соот-ветствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по аккумулированию, распределению и использованию финансов на определенный период.

К числу финансово-плановых актов можно отнести бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных учреждений; финансовые планы государственных и муни-ципальных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.

Глава 5 Правовые основы финансовой деятельности государства

Финансовая деятельность осуществляется в правовых и неправовых формах. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. К неправовым формам относят различные практические действия, не имеющие юридического значения, но способствующие применению правовых норм (инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов для финансового планирования, прогнозирования и отчетности и т. П)

Рассмотрим более подробно правовые формы финансовой деятельности.

Итак, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.

Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленными правовыми нормами порядком.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные .

К нормативным - относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов - нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) предприятий и граждан перед государством, или муниципальным образованием, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты - это акты применения норм права. Принятие их - необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использованию финансовых ресурсов государства.

По юридической природе финансово-правовые акты подразделяются на: а) законодательные, к которым относятся федеральные законы и законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства; б) подзаконные. В эту группу входят акты всех других государственных органов, основанные на законе и принятые во исполнение закона.

Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизируется в классификации по органам, их издающим. Основные формы актов государственных органов установлены Конституцией РФ. Соответствующую форму принимают и финансово-правовые акты (законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и др.). Отраслевые органы государственного управления издают по вопросам финансов приказы и инструкции. Такую же форму имеют финансово-правовые акты финансово-кредитных органов. При этом инструкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансово-кредитные органы, издают многочисленные индивидуальные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.).

Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием. Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих органов государства и местного самоуправления. Так, федеральный бюджет утверждается федеральным законом, смета учреждения - министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт.

Вопрос 2. Понятие финансовых правоотношений, их особенности и виды.

Предпосылкой возникновения финансовых правоотношений является наличие нормы финансового права и юридического факта (совокупности фактов), соответствующего гипотезе нормы финансового права. Финансово-правовые нормы - это исходные элементы, из которых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны все общие черты правовой нормы, но присущи и особенности, характерные именно для данной отрасли:

б) характера установления в них предписаний;

в) мер ответственности за нарушение предусмотренных правил;

г) способов защиты прав участников финансовых отношений.

Содержание финансово-правовых норм составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и выражающихся в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики по социально-экономическому развитию страны.

Таким образом, финансово-правовая норма (норма финансового права) - это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юридические обязанности их участников.

Виды финансово-правовых норм. В зависимости от характера воздействия на участников финансового отношения нормы финансового права подразделяются на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Обязывающие нормы устанавливают определенные права и обязанности участников финансовых отношений, требуют от них совершения определенных действий. Например, нормы налогового права предписывают субъектам налоговых отношений при наличии определенных условий уплатить налог в определенном размере и в определенный срок.

Запрещающие нормы содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них.

Уполномочивающие нормы устанавливают права участников финансовых отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Данные нормы содержатся, например, в нормативно-правовых актах, регулирующих кредитные правоотношения.

Подавляющее число норм финансового права носит обязывающий характер.

В зависимости от своего содержания нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств предприятий и граждан перед государством, источники образования кредитных ресурсов банка, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные фонды, т.е. материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области сбора, распределения и использования государственных денежных фондов (доходов).

Структура финансово-правовых норм состоит из трех основных элементов: гипотезы, диспозиции и санкции, каждый из которых отражает особенности этой отрасли права.

Гипотеза указывает на условия действия финансово-правовой нормы.

Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает совершение определенных действий по образованию, распределению или использованию государственных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Санкции определяют меры ответственности, применяемые к нарушителям финансово-правовых норм. Финансово-правовые санкции соединяют в себе правовосстановительные и штрафные (карательные) элементы.

Финансовые правоотношения - это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов и доходов.

Финансовые правоотношения отличаются тем, что они: а) возникают в процессе финансовой деятельности государства; б) одним из субъектов в этих правоотношениях всегда является управомоченный орган государства (финансовый орган, кредитное учреждение) или высший или местный орган государственной власти; в) всегда возникают по поводу денег, денежного платежа в доход государства, государственного расхода и т.д. В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два правовых элемента: государственно-властный и имущественный.

Субъекты финансового правоотношения. Следует различать понятие "субъект финансового права" и "субъект (или участник) финансового правоотношения". Субъект финансового права - это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений. Субъект финансового правоотношения - это реальный участник конкретных правоотношений. Юридические права и обязанности в сфере финансовой деятельности принадлежат субъектам финансового права. Субъектами финансовых правоотношений могут быть физические лица (граждане), юридические лица (и организации, не наделенные правами юридического лица), государственные образования (Российская Федерация, субъекты РФ) и муниципальные (местные) образования. Особенностью финансовых правоотношений является то, что одним из субъектов этих отношений обязательно должен быть соответствующий орган государственной власти (либо государственное или муниципальное образование в целом).

Финансовое правоотношение не может возникнуть между физическими лицами (гражданами); физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, имеющими организационно-правовую форму, базирующуюся на частной собственности, а также между данными юридическими лицами. Субъектный состав финансового правоотношения определяется видом финансового правоотношения.

Виды финансовых правоотношений.

Финансовые правоотношения можно классифицировать:

а) по материальному содержанию они делятся, в зависимости от подотрасли раздела, института финансового права, на следующие виды:

бюджетные правоотношения;

налоговые правоотношения;

неналоговые правоотношения;

финансовые правоотношения в области государственного кредита;

финансовые правоотношения в области страхования;

правоотношения, возникающие при осуществлении государственных расходов, в том числе и при сметно-бюджетном финансировании;

финансовые правоотношения в области банковской деятельности;

финансовые правоотношения, возникающие в области денежного обращения и расчетов;

валютные правоотношения;

б) по субъектам финансового правоотношения, возникающим между:

органами государственной власти; органами государственной власти и управления общей компетенции;

вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;

предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами;

финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;

финансовыми органами и гражданами;

самими финансово-кредитными органами.

Возникновение финансово-правовых отношений обычно осуществляется на основании правового нормативного или индивидуального юридического акта. Такой нормативный акт в области финансовой деятельности государства - закон о федеральном бюджете, который принимается ежегодно. Индивидуальный нормативный акт - извещение финансовым органом гражданина о необходимости уплатить какой-либо налог.

Изменение финансовых правоотношений не может быть произведено по волеизъявлению их участников. Оно совершается на основе нормативного акта в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или уменьшения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение данного правоотношения.

Прекращение финансовых правоотношений наступает во многих случаях. Из них наиболее часто встречаются следующие:

1) погашение финансового обязательства в результате уплаты суммы в срок или взыскания недоимки (просроченного платежа);

2) выполнение задания по государственным доходам по бюджету или внебюджетным фондам;

3) использование выданных бюджетных ассигнований;

4) осуществление компетентными органами права взыскания недоимки по налогам;

5) прекращение правоотношений по налогам с населения происходит по достижении определенного возраста, предусмотренного законом, например в связи с переходом на пенсию, призывом в армию и т.д.

Порядок, органы и методы защиты финансовых правоотношений. Для защиты прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях, применяется административный и судебный порядок защиты.

Административный порядок действует, главным образом, в случае применения мер государственного принуждения, связанных с защитой прав в области финансовых отношений, к государственным и муниципальным органам, предприятиям, организациям, учреждениям. В различных финансовых отношениях административный порядок защиты имеет свои особенности, но везде он проявляется в форме властных велений при вынесении решения соответствующими государственными органами.

В главе 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод (ст. 46). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в международные органы по защите прав.

Финансовая деятельность государства - это особый вид государственной деятельности, который включает в себя и законодательную деятельность представительных органов государства в области финансов (установление и введение, например, налогов и сборов), и управленческую деятельность органов исполнительной власти, направленную на практическую реализацию нормативных правовых актов в сфере финансовых отношений.

В правовых формах финансовой деятельности практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.

По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми.

Финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.

Федеративная природа Российского государства придает правовой форме финансовой деятельности как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ объективно необходимую унификацию, выражающуюся в следующем:

результаты осуществления финансовой деятельности выражаются в правовых актах, имеющих определенное соподчинение, обусловленное характером взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ.

по юридическим свойствам

а) нормативные;
б) индивидуальные.

К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) предприятий и граждан перед государством, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

по юридической природе

а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;
б) подзаконные акты.

Закон - это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Законы принимаются либо представительными (законодательными) органами власти - как федеральными, так и субъектов Федерации - в процессе законотворческой деятельности, либо в результате непосредственного правотворчества всего народа (референдума). Процедура принятия закона предусмотрена в Конституции России, включая определение круга субъектов законодательной инициативы, условия прохождения законопроекта, порядок подписания и опубликования. Детально процесс принятия законов должен определяться регламентами соответствующих законодательных органов. В Регламенте российского парламента специально устанавливается сама процедура законотворчества, предусматривающая все стадии проработки проекта закона, его обсуждения и принятия.

Закон регулирует наиболее важные стороны общественной жизни - экономической, политической, духовной, общественные отношения, которые характеризуются устойчивостью, типичностью, значимостью, необходимостью законодательного отражения суверенных пожеланий народа:

- установление или изменение конституционных норм;
- закрепление прав и свобод человека и гражданина;
- определение форм правления, национально-государственного или административно-территориального (административно-государственного) устройства, методов осуществления государственной власти;
- фиксирование принципов организации и деятельности государственных органов, их структуры;
- определение общих начал уголовной ответственности; регламентация принципов местного самоуправления и некоторые другие.

Закон занимает в системе нормативных правовых актов особое место в силу того, что он обладает высшей юридической силой, верховенством в этой системе. Все остальные акты должны исходить из закона и не могут ему противоречить, в случае коллизии с законом они считаются не имеющими юридической силы.

Основные качества закона - его первичность, особый порядок принятия, высшая юридическая сила.

Нормативные правовые акты Президента, Правительства, министерств, ведомств, государственных комитетов, исполнительно-распорядительных органов субъектов Федерации многообразны по своему характеру (указы Президента, постановления Правительства, приказы, инструкции, положения и т.д.) являются подзаконными актами, так как принимаются на основе и во исполнение законов.

Всем подзаконным актам государственных органов присуща общая черта - они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут его детализировать и конкретизировать.

Подзаконные нормативно-правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему актов государства, поэтому невозможно какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.

В системе подзаконных нормативно-правовых актов ведущее место принадлежит указам и распоряжениям Президента России как главы государства, которые отличаются наибольшей широтой и глубиной воздействия на регулируемые общественные отношения. Правительство РФ на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории страны. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом.

Среди подзаконных актов важное место отводится нормативным актам, принимаемым министерствами, ведомствами, федеральными комиссиями, федеральными службами и агенствами. Они уступают по юридической силе решениям Правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, для регулирования общественных отношений в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются: приказы, решения коллегии, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения.

Основной формой ведомственного акта является приказ, который по своему содержанию может быть как нормативным, так и ненормативным. Приказом опосредуется различная по характеру деятельность, им утверждается и тем самым придается соответствующая юридическая сила нормативным актам, исходящим от того или иного министерства, комитета, ведомства, федеральной службы. Иными словами, он имеет нормотворческое значение, является актом детализации постановления Правительства. Приказы и распоряжения, имеющие разовое, распорядительное значение, не содержат нормативных предписаний, поэтому нормативно-правовыми актами не являются.

Субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных актов. Акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. При наличии такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения российской Федерации (в пределах исключительной компетенции субъекта Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Наименование актов субъектов Федерации различно: республика (государство) имеет свою конституцию и законы, остальные - устав и законы. Конституция России не содержит иного наименования актов, издаваемых субъектами Федерации. Такими актами могут быть законы, постановления, декреты и т.д.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Следует отметить, что уставы муниципальных образований в значительной мере дублируют нормы федеральных законов и законов субъектов РФ в финансовой сфере. Однако подобное воспроизведение норм законов осуществляется с одновременной их адаптацией к местным условиям и традициям, в результате чего у населения формируется более четкое представление о сущности муниципальной финансовой деятельности как публичной категории в рамках всего государства. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности

Самостоятельную группу актов образуют решения органов местного самоуправления. Законодательством была установлена только такая форма актов указанных органов. И хотя соответствующее законодательство действовало достаточно длительное время, практика пошла по пути расширения конкретных видов актов нормативного содержания - стали издаваться регламенты, положения. Особенностью актов местного самоуправления является территориальная ограниченность их действия и самостоятельность в принятии решений, касающихся вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.п.

Все жизненноважные решения, касающиеся интересов различных субъектов, новые правила поведения устанавливают и регулируют органы законодательной власти посредством приятия федеральных законов. Органы исполнительной власти также вправе участвовать в нормативном регулировании финансовой деятельности, но только в целях конкретизации и во исполнения федеральных законов. Фактически все финансовые решения должны оформляться в форме закона, а не постановлений Правительства РФ или Указов Президента РФ. Например, главные финансовый план государства не будет иметь юридической силы, как нормы-цифры, заложенные в нем, пока не будет принят в форме закона. Отчет об исполнении бюджета оформляется в форме закона. Изменения в финансовое законодательство (налоговое, бюджетное) вносятся теми органами, которые и принимали данные финансово-правовые акты, то есть федеральными законами.

Особой разновидностью финансово-правовых актов является наличие финансово-плановых актов - это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов. Они регулируют будущие отношения, основываясь на предыдущем опыте и прогнозировании.

К финансово-плановым актам относятся:

а) основной финансовый план государства - федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
б) финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов;
в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;
г) финансовые планы страховых организаций;
д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления;
е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;
ж) сметы учреждений, организаций, состоящих на государственном и местном бюджете.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учреждения - министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия как любой финансово-правовой акт.