Анализ соблюдения законодательства о ггс в минюсте. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в российской федерации уманская виктория петровна

Рииаи КУРБАНОВ

СУБЪЕКТЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье проводится сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы и показано, что в нём задействованыы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.

The article considers the rather-legal analysis of control organization in sphere of public service and shows that various state structures are involved in it. The key place here belongs to the state structures which are carrying out the direct external and internal control.

Ключевые слова:

президентский контроль, внешний контроль, вневедомственный контроль, гражданская служба, правоохранительная служба; presidential control, external control, non-departmental control, civil service, law-enforcement service.

Вневедомственный, или внешний, контроль осуществляется государственными органами в отношении организационно не подчиненных объектов. Исходя из широкого понимания термина «государственное управление», субъектами этого вида контроля являются органы надведомственного контроля (на федеральном уровне - Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные суды, Правительство Российской Федерации, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека РФ и т.д., на региональном уровне - президенты, главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, законодательные органы, органы по управлению государственной службой) и межведомственного управления (например, Министерство финансов Российской Федерации).

Прежде всего, рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями, осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.

Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.

Наше чиновничество ещё в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса1. И потому за-КУРБАНОВ дачей номер один для нас по-прежнему остаётся повышение эф-

Ризван Даниялович - 1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законода-

докторант РАГС при тельства о государственной гражданской службе в Российской Федерации. - М.,

Президенте РФ 2007, стр. 89.

фективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению1.

Важное место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации их исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. Большая часть решений, принятых Президентом Российской Федерации, исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне2.

В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.

Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

С учётом конституционного статуса Президента Российской Федерации осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, её развития и совершенствования. Контрольный статус Президента Российской Федерации является частью его общего административно-правового статуса, который определён ст. 80-93 гл. 4 Конституции Российской Федерации. Его правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент Российской Федерации характеризуется как глава государства; гарант Конституции Российской

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета, № 86, 26 апреля 2005 г.

2 Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. - М. : Юридический центр Пресс, 2004, стр. 8.

Федерации, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса.

Помимо Конституции Российской Федерации широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы устанавливаются и предусматриваются законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации, для обеспечения реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере государственной службы и осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации создана Администрация Президента Российской Федерации. Администрация Президента РФ сформирована Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400.

Положение об Администрации Президента Российской Федерации закрепляет полномочия в сфере государственной службы, контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, которые распределяются между управлениями Президента Российской Федерации. Администрация готовит Президенту Российской Федерации предложения по реализации государственной политики в сфере реформирования государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации.

Задачей Управления является содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.

Для реализации данных задач Управление имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, от организаций и должностных лиц, а также участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами. Однако сосредоточенные в ведении Управления Президента Российской Федерации полномочия по вопросам государственной службы направлены в основном на её развитие и реформирование и являются недостаточными для осуществления полноценного государственного контроля в сфере государственной службы1.

Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы - Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»2. На данное подразделение возложено осуществление как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля.

В связи с этим особого внимания заслуживают полномочия и деятельность Контрольного управления Президента Российской Федерации. Основными функциями Контрольного управления являются:

Контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

Контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя его Администрации;

Подготовка на основе проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений и

1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: дисс. ... к. ю. н. - М., 2007.

2 Положение о Контрольном управлении Президента Российской федерации // СЗ РФ, 2004, №24,

совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации;

Направление в необходимых случаях в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалов о выявленных нарушениях.

Основными организационно-правовыми формами контроля являются организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю, а также рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений.

Контрольное управление непосредственно не наделено полномочиями по применению наказаний к должностным лицам, допустившим различного рода правонарушения. Но оно вправе вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения.

Анализ деятельности Контрольного управления свидетельствует, что наряду с контролем за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, вопросы выплаты заработной платы, государственной миграционной политики, организации борьбы с преступностью, проверкой выполнения федеральных целевых программ в различных сферах, недостаточное внимание уделяется проблемам соблюдения законодательства о государственной службе.

Контрольное управление также осуществляет проверку исполнения иных актов Президента Российской Федерации в сфере государственной службы. В качестве примера можно привести проверку выполнения Министерством имущества России указов Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной служ-бы»3, «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки испол-

3 Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ, 1996 г., №24, ст. 2868.

нения поручений Президента Российской Федерации»1. В ходе проверки установлено, что действующая в министерстве система контроля неэффективна и не обеспечивает своевременное и качественное выполнение поручений Президента Российской Федерации. В результате контроля Министерством имущества России приняты меры по устранению выявленных недостатков, допустившие нарушения работники центрального аппарата привлечены к дисциплинарной ответственности, а также введена практика рассмотрения хода выполнения поручений на совещаниях у руководства министерства.

Помимо названных управлений Президента Российской Федерации вопросы государственной службы входят в предметы ведения межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления2.

Одной из задач, возложенной на данную Комиссию, является разработка и предоставление в установленном порядке предложений по реформированию и развитию государственной службы Российской Федерации. Для решения возложенных на нее задач Комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также направлять подготовленные материалы в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия нормативных правовых актов и (или) решения вопроса о внесении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Как видно из вышеизложенного, предоставленные Комиссии полномочия позволяют ей обеспечивать своевременное

1 Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996 г., №46, ст. 5241.

2 Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г., №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ, 2004 г., №29, ст. 3019.

принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие государственной службы, но не дают возможности осуществлять непосредственный контроль за ходом реализации уже действующего законодательства о государственной службе.

Анализ организации субъектов президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе свидетельствует, что одной из основных причин неразвитости государственного контроля является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля.

Важное место в системе вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе призваны занять полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Одним из основных вопросов в их деятельности должен стать контроль за обеспечением единства федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Одним из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе является Правительство Российской Федерации. Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляет систему административного контроля.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» напрямую не устанавливают полномочия Правительства Российской Федерации в сфере государственной службы. Однако ст. 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за Правительством Российской Федерации некоторые иные полномочия, возложенные

на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Таковыми, в частности, являются полномочия по изданию правовых актов, регулирующих государственную службу.

Вместе с тем Федеральный конституционный закон (ст. 4) «О Правительстве Российской Федерации» возлагает на Правительство полномочия по осуществлению систематического контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации. С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации и его заместителем даются поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство Российской Федерации.

Для реализации данного вида контроля правительство заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц. Кроме того, в соответствии с регламентом правительство на своих заседаниях рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства.

Основная деятельность правительства по данному направлению сосредоточивается на контроле за принятием нормативно-правовых актов, предусмотренных федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Уманская Виктория Петровна. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Уманская Виктория Петровна; [Место защиты: Рос. правовая акад. М-ва юстиции РФ]. - Москва, 2007. - 190 с. РГБ ОД, 61:07-12/1681

Введение

ГЛАВА 1. Правовая природа государственного контроля и надзора в сфере государственной службы

1.1. Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы 13

1.2. Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти 46

1.3. Правовое регулирование контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 68

ГЛАВА 2. Организация контрольной и надзорной деятельности за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и основные направления ее совершенствования

2.1. Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 89

2.2. Формирование системы управления государственной гражданской службой 134

2.3. Проблемы совершенствования правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе 153

Заключение 169

Список использованной литературы 177

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Проводимая в последние годы реформа государственной службы существенно изменила правовое регулирование институтов и правоотношений в данной сфере, заложила новые базовые принципы государственной службы. Проходящие преобразования потребовали пересмотра существовавших ранее представлений о сущности и роли государственной службы, ее организационно-правовом обеспечении, привели к развитию и усложнению действующего законодательства.

В настоящее время, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции, практически коренное обновление законодательства о государственной службе, проблема обеспечения законности и реализации прав, гарантий и законных интересов государственных служащих по-прежнему продолжает оставаться одной из наиболее актуальных проблем в сфере государственного управления.

Насущной задачей является обеспечение соблюдения действующего законодательства о государственной гражданской службе. Для формирования развитой системы государственной службы недостаточно только нормативно установленных правил поведения, необходимо обеспечить их реализацию и исполнение.

В связи с этим повышается потребность в усилении государственного контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере государственной службы. Возникает необходимость в наделении конкретного органа государственной власти соответствующими полномочиями и функциями по реализации государственного контроля и надзора.

В настоящее время полномочия по осуществлению отдельных функций контроля и надзора устанавливаются бессистемно, возлагаются на различные органы государственной власти под влиянием конкретных ситуаций и тенденций времени, что приводит к росту правонарушений и

4 проблемам с соблюдением исполнительской дисциплины. Подобная ситуация требует разработки механизмов контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и формирования эффективной системы институтов государственного контроля и надзора.

Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило тему настоящего диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Поскольку становление государственной службы стало происходить лишь с начала 1990-х годов и практика осуществления государственных функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в данной сфере фактически отсутствовала, этот вопрос не получил должного научного развития.

Научные исследования данной проблемы велись отдельно по двум направлениям: ряд авторов посвятил свои труды изучению институтов, правоотношений и проблем государственной службы, ряд - изучению вопросов государственного контроля и надзора. Комплексного исследования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе не проводилось.

Изучению государственной службы посвящена обширная литература. В работах таких авторов дореволюционного периода, как А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, раскрываются историко-правовые формы организации государственной службы. Существенный вклад в разработку различных аспектов государственной службы внесли современные ученые; Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, О.Е. Кутафин, А.В. Оболонский, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Старилов и др. В административно-правовой науке большое внимание уделялось исследованию вопросов государственного контроля и надзора. Здесь следует назвать таких авторов, как И.Л. Бачило, В.В. Веремеенко,

5
И.Ш. Килясханов, Е.А. Кочерин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев,

Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, и др.

Работы этих ученых подготовили почву для комплексного исследования проблемы государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.

Предметом исследования выступают теоретические положения, касающиеся соотношения понятий государственного контроля и надзора, практика реализации функций контроля и надзора в сфере государственного управления, а также правовое регулирование статуса и деятельности субъектов государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.

Цели и задачи диссертации. В данном диссертационном исследовании ставится цель: на основе изучения существующего состояния государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, анализа недостатков в регулировании государственной гражданской службы, препятствующих проведению эффективного контроля и надзора, разработать предложения по совершенствованию организации и правового регулирования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в этой сфере.

Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:

Провести анализ становления и развития государственного
контроля и надзора в сфере государственной службы в России;

Исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть
их признаки и особенности, выявить их соотношение;

проанализировать вопросы правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере государственной службы;

Изучить деятельность субъектов контроля и надзора за
соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;

Исследовать особенности формирования системы управления
государственной гражданской службой, в том числе, проанализировать
возможность наделения конкретного федерального органа
государственной власти функциями контроля и надзора;

Выявить проблемы осуществления контроля и надзора в этой сфере
и выработать направления совершенствования правового регулирования
законодательства о государственной гражданской службе.

Методологической основой диссертационного исследования является система методов и логических приемов исследования изучаемых проблем. При написании работы были использованы специальные такие методы, как историко-правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения. Данные методы использовались наряду с системно-структурным подходом к исследованию различных аспектов осуществления органами государственной власти функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе.

Изучение полномочий государственных органов по контролю и надзору предполагает использование различных способов оценки их реализации и формированию направлений совершенствования деятельности органов. В частности анализ качества организации исполнения функций государственной управления, в том числе контрольных и надзорных, обуславливает использования методов структурного и функционального анализа.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным школам и направлениям.

При написании работы были использованы труды в области различных отраслей юридической науки: Г.В.Атаманчука, Н.Г. Александрова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, В.М. Горшнева, А.А. Гришковца, А.И. Елистратова, Г. Еллинека, И.А. Ильина, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Н.М. Коркунова, Е.А. Кочерина, Б.М. Лазарева, В.В. Лобанова, А.Е. Лунева, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, А.В.Оболонского, Л.А. Окунькова, Л.А. Побежимовой, Л.Л.Попова, А.Л. Прозорова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Е.Старосьцяка, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Турчинова, В.В. Черепанова, И.В. Шахова, А.П. Шергина, Е.В. Шориной, Ю.Л. Шульженко, Ц.А. Ямпольской и других.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:

информационно-аналитические отчеты Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросам развития государственной гражданской службы;

Материалы парламентских слушаний на тему: «О практике
применения Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» и перспективах развития законодательства
о государственной гражданской службе»;

письма, поступившие в Комитет Государственной Думы по делам федерации и региональной политике, от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с замечаниями и рекомендациями по развитию законодательства о государственной гражданской службе;

материалы расширенных заседаний Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству на тему «Федеральный закон «О

8 государственной гражданской службе Российской» и практика его применения»;

материалы интервьюирования должностных лиц, выполняющих функции по контролю за соблюдением законодательства о государственной службе, сотрудников кадровых аппаратов и специальных подразделений государственной службы органов государственной власти, ученых и экспертов по данной проблеме;

материалы Федеральной службы государственной статистики в части численности и состава работников, замещавших должности гражданской службы.

Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием, посвященным анализу и выявлению проблем организации, правового регулирования и реализации функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.

Автором разработаны направления совершенствования организационно-правового механизма контроля за государственной службой в системе государственного управления и его нормативно-правового регулирования. В работе представлены такие вопросы, как особенности государственного контроля и надзора в сфере государственной гражданской службы, правовое регулирование полномочий органов государственной власти и их структурных подразделений по контролю и надзору в сфере государственной службы, способы их реализации; разработаны предложения по осуществлению специальной юрисдикционной деятельности, связанной с назначением мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе, совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, правовому регулированию деятельности органов государственной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора.

9 Основные положения и выводы, выносимые на защиту :

Вывод о том, что специфика правовых отношений, возникающих в сфере государственной гражданской службы, определяет специфику государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Поскольку основой, составляющей природу правоотношений на государственной гражданской службе, является реализация властных полномочий, а государственный контроль и надзор в данной сфере осуществляется за властной деятельностью, представляется возможным выделить его как самостоятельный вид, отличающийся от других видов контроля и надзора.

Утверждение о том, что государственный контроль и надзор в данной сфере является не только средством обеспечения законности и защиты интересов государства, но и представляет собой эффективный механизм защиты прав и законных интересов государственных служащих. Государственный контроль и надзор обеспечивают реализацию прав государственных служащих на защиту своих интересов как в суде, так и во внесудебном порядке. Кроме того, государственный контроль и надзор в данной сфере позволяет пресечь частные, групповые или корпоративные интересы, являющиеся противоправными, и обеспечить соблюдение ведомственных интересов и интересов государства в целом.

Положение о том, что осуществляемый в настоящее время прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе охватывает далеко не все виды правонарушений. В большинстве своем прокурорский надзор ограничивается наблюдением за исполнением государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Однако спектр правонарушений на государственной гражданской службе намного шире. Учитывая изложенное, необходим особый надзорный механизм, который позволял бы выявлять все виды правонарушений на государственной

10 гражданской службе и наказывать виновных. Соответствующие административные процедуры предложены в диссертации.

4. Предложение о необходимости разработать и законодательно
установить порядок реализации специальной юрисдикционной процедуры,
направленной на применение мер дисциплинарной ответственности за
правонарушения на государственной гражданской службе. В большинстве
случаев в результате проведения контроля и надзора при выявлении
правонарушений следует административная, уголовная или гражданско-
правовая ответственности, в то время как на государственной гражданской
службе, как правило, применяются меры дисциплинарной
ответственности. Если для административной, уголовной и гражданской
ответственности существуют специальные процессуальные нормы их
реализации, то в отношении дисциплинарных взысканий необходимо
детально разработать соответствующий процессуальный механизм.
Основные направления развития данного процессуального механизма
представлены в диссертации.

5. Утверждение о том, что приоритетным направлением в сфере
государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о
государственной гражданской службе является создание системы органов
управления государственной гражданской службой. Формирование данной
системы предусмотрено действующим законодательством о
государственной службе. Показано, что функционирование такой системы
- важный рычаг совершенствования работы государственного аппарата. В
работе определено место органов управления государственной
гражданской службы в системе федеральных органов государственной
власти, предложены основные направления их деятельности и функции,
способы установления компетенции. Среди основных направлений
деятельности системы управления государственной гражданской службой
предлагается выделить разработку и внедрение следующих
административных процедур: организационных, распорядительных,

консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных.

Вывод о том, что система государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе фактически не сформирована. Полномочия по контролю и надзору в данной сфере возложены на различные органы государственной власти бессистемно, их распределение является неэффективным и не удовлетворяет существующие потребности государства. В этой связи необходимо образовать специальный государственный орган и наделить его полномочиями по реализации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. В качестве такого органа предлагается сформировать федеральную службу, руководство которой должен осуществлять Президент Российской Федерацией.

Положение о необходимости внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части установления порядка создания системы управления государственной фажданской службой и необходимых процедур, связанных с контролем и надзором за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. Соответствующие предложения сформулированы в диссертации.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные исследования вопросов государственной службы, государственного контроля и надзора в данной сфере, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.

Предложения и выводы формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в сфере государственной службы.

Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования и организации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативно-правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, препятствующих осуществлению государственного контроля и надзора.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания административного права, курсов по государственной службе, государственному управлению, а также при разработке пособий и рекомендаций для государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Материалы

диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях, выступлениях на научных и практических конференциях.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы

Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной службе представляют собой важные инструменты государственного управления во всем его содержательном многообразии. В связи с этим представляется актуальным более глубоко изучить проблемы организации и функционирования государственного контроля и надзора за государственной службой, а также провести анализ и обобщить исторический опыт, имеющийся в данной области. Исследование этого опыта будет способствовать совершенствованию организации государственного контроля и надзора в современных условиях, успешному поиску оптимальной организации государственного контроля и надзора в Российской Федерации.

С момента возникновения и на протяжении развития российского государства формировалась и совершенствовалась система государственного контроля за государственной службой. Государственный контроль в тех или иных формах был и остается важнейшим элементом государственного управления, государственной власти.

В связи с тем, что государственный контроль уходит своими корнями в далекие века формирования российской государственности, представляется целесообразным начать исследование с XVII в.

Первые сведения о специальных государственных органах с контрольными функциями относятся к 50-м гг. XVII в. Организацию постоянного контроля за деятельностью государственного аппарата связывают с созданием в 1654 г. Указом Алексея Михайловича Романова Приказа тайных дел. Этот Приказ являлся одновременно его личной канцелярией и обладал чрезвычайно широкими полномочиями, такими как, например, наблюдение за выполнением должностных обязанностей служилыми людьми. Приказ тайных дел следил за соблюдением указов царя, в него поступали донесения других государственных органов.

Другим контрольным органом административного центра был Приказ счетных дел. Счетный приказ стал первым органом чисто контрольного характера, действовавшим до 1701 г. Создан он был для контроля за финансовыми средствами, которые поступали в приход и расход по разным государственным учреждениям. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств1.

В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии. Новое учреждение было наделено достаточно широкими полномочиями по контролю. Ближняя канцелярия контролировала деятельность учреждений в области государственного хозяйства, приходных и расходных книг. Ей были подчинены все приказы.

В рамках проводимой Петром I административной реформы, направленной на формирование системы государственной службы с учетом европейского опыта, были предприняты активные организационные меры по формированию системы контроля. На смену ранее созданным Приказам пришли центральные отраслевые коллегии с четко распределенными функциями и полномочиями в сфере контроля. Так были образованы: Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Коммерц-колллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия3,

22 февраля 1711 г. был сформирован Правительствующий сенат, который сосредоточил в своих руках не только функции по управлению центральными и местными органами, но фактически стал органом высшего административного контроля. Сенат обладал полномочиями по наблюдению за деятельностью центральных отраслевых коллегий, которые были обязаны все изданные указы и распоряжения направлять в его адрес. Кроме того, в полномочия Сената входило право контроля за деятельностью губернских и провинциальных административных органов. Но в силу весьма широкой компетенции и большого круга задач, возложенных на него, Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции.

Достаточно большую роль в регулировании государственного контроля за государственной службой играл сам император. Так 24 декабря 1714 г. был издан Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное».

При преемниках Петра I система государственного контроля не получила дальнейшего развития. Только в конце царствования Екатерины II имели случаи назначения сенатской ревизии.

Формируя новую систему органов государственного управления, Петр I создавал специальные органы контроля. Поэтому в структуре Сената была учреждена фискальная служба как особое подразделение надзора за деятельностью чиновников центральных и местных административных учреждений

Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти

Анализ юридической литературы свидетельствует о том, что научные дискуссии о понятиях контроля и надзора ведутся уже достаточно давно.

Семантическое толкование термина «контроль» показывает, что данный термин появился несколько столетий назад и происходит от французского «contrerole» и означает «список, ведущийся в двух экземплярах». Именно от этого слова произошел термин «controle» -«проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»1.

Рассмотрение понятий контроля и надзора, их соотношения и, прежде всего, определения их места в структуре и системе исполнительной власти, чрезвычайно важно с точки зрения уяснения их сущности. Это объясняется тем, что в различных случаях данные понятия пресекаются и смешиваются. В связи с этим возникает вопрос: являются ли они сторонами одного и итого же явления или же это различные, но близкие институты? А также как соотносятся данные термины с такими родственными понятиями как проверка исполнения, наблюдение и т.д.

Основываясь на словарных определениях данных понятий, не представляется возможным ответить на данный вопрос.

Юридический словарь 1956 г. содержит такую дефиницию: «Проверка исполнения - один из методов руководства в деятельности Советского государственного аппарата и всех общественных организаций, обеспечивающий своевременное и правильное выполнение постановлений партии и правительства, решений, распоряжений и приказов вышестоящих органов»2.

Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль трактует как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.

Обращение к словарям свидетельствует о смысловом совпадении терминов «контроль» и «надзор».

Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности. Тем не менее, они до сих пор не стали терминами, полностью отражающими сущность этих понятий. Это исчерпывающе отражается в действующем законодательстве.

Конституция Российской Федерации уделяет незначительное внимание вопросам государственного контроля и надзора. Термин контроль встречается лишь в двух статьях Конституции Российской Федерации. Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации, к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. С целью реализации указанного положения, Конституция и федеральные законы наделяют соответствующими властными полномочиями по контролю и надзору различные государственные институты. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека и другие институты государственной власти.

Не разграничивает понятия контроля и надзора и Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий базовые параметры распределения полномочий между органами исполнительной власти. Под функциями по контролю и надзору понимаются: «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов»1.

Определение, приведенное в этом указе, объединяет эти термины в одно понятие, что представляется нерациональным с точки зрения функционального распределения управленческих полномочий. Вместе с тем, указанная дефиниция, кроме собственно деятельности по контролю и надзору, содержит в себе лицензионно-разрешительную и регистрационную деятельность. Контроль и надзор в этих двух видах деятельности выступает в качестве факультативной цели, в то время как их основной целью является обеспечение правомерной реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.

Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе

Прежде всего рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.

В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями (глава 4). Президент осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.

Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.

«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»

Особое место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. «Большая часть решений принятых Президентом Российской Федерации исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне» .

В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.

Президентский контроль направлен не только на выявление отклонений в работе, но и на установление причин допущенных нарушений, а также принятие мер по их устранению и предупреждению в будущем. Контроль со стороны Президента Российской Федерации за деятельностью органов государственной власти осуществляется в целях совершенствования, повышения эффективности государственной службы, исполнения норм законов и иных нормативных правовых актов, соблюдению принципов и требований законности, целесообразности, эффективности, гласности, независимости.

Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант

С.4 Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

С учетом конституционного статуса Президента Российской Федерации, осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, ее развития и совершенствования.

Помимо Конституции Российской Федерации Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются и предусматриваются широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы.

В частности, указами Президента Российской Федерации утверждаются и устанавливаются: - реестры должностей федеральной гражданской службы; - должности федеральной государственной гражданской службы; соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; - порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации; - соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; - квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих; - положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня)1; - положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов; - положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения2; - положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации3. - примерная форма служебного контракта4; - положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела утверждается Президентом Российской Федерации5. - размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих;

Формирование системы управления государственной гражданской службой

Эффективность развития государственного контроля и надзора в сфере государственной службы напрямую связана с формированием системы государственного управления данной сферы, так как деятельность по контролю и надзору является составным элементом управления и не может развиваться самостоятельно.

Система государственного управления государственной службой начала формироваться с момента принятия в 1995 г. Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", который предусматривал функционирование федерального органа по вопросам государственной службы - Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации № 1208 от 1 декабря 1995 г. и вышеупомянутым федеральным законом впервые в современной истории был создан субъект управления государственной службой. Во времена Советского Союза не существовало ни аналогичного органа, ни соответствующего института.

По мнению многих ученых1, Совет мог бы способствовать усилению государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, обеспечению правовой и социальной защиты государственных служащих. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен был заниматься координацией деятельности по реализации задач, определенных указанным федеральным законом. Кроме того, в полномочия Совета могли бы входить вопросы оценки профессиональной пригодности и служебного роста государственных служащих. В соответствии с ранее действовавшим законодательством аналогичные Советы по вопросам государственной службы должны были функционировать и на уровне субъектов Российской Федерации. Данным законом помимо федерального уровня управления государственной службой и уровня субъектов Российской Федерации, предусматривался уровень государственного органа (его кадровые службы). Таким образом, Федеральным законом «Об основах государственной службы» устанавливалась трехзвенная система органов управления государственной службой. Однако следует обратить внимание на то, что эта предусмотренная законом система органов управления так и не была сформирована.

Впоследствии аналогичные нормы нашли отражение в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот закон свидетельствует о заметном усилении внимания к вопросам управления государственной службой. Глава 3 Федерального закона полностью посвящена системе управления государственной службой. Недостатком указанной главы является то, что она не содержит в себе упоминание об органах, составляющих систему государственного управления государственной службой.

Дальнейшее развитие вопросы управления государственной службой получили в связи с принятием Федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В программе отдельной строкой выделена необходимость формирования системы управления государственной службой, а также определены цели и задачи этой системы.

Выше были охарактеризованы основные государственные органы и институты, наделенные полномочиями по управлению государственной службой и функциями по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. К таковым относятся Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления, Правительство Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации, а также кадровые службы.

Анализ сложившейся практики управления государственной службой свидетельствует, что в России появились определенные органы управления государственной службой. Однако приходится констатировать, что пока они не стали единой эффективной системой управления. Следствием нарушения единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях является невысокая результативность, непрозрачность работы, склонность к административному давлению.

В результате, все это, не позволяет полноценно осуществлять функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. Обществу необходима такая система государственного управления, которая служит его интересам и продвигает развитие общества1. Только развитая система управления государственной гражданской службой способна обеспечить полноценный контроль и надзор.

Попытки формирования целостной, единой и эффективной системы управления государственной службой не привели пока к должному результату. Представляется, что основным недостатком действующего законодательства является отсутствие упоминания об органах управления государственной службой.

АДМИНИСТРАЦИЯ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОРЯДКА ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК СОБЛЮДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЛАСТИ

Утратил силу на основании Постановления администрации Тамбовской области от 23.01.2019 N 47 .
____________________________________________________________________

В соответствии со статьей 67 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в редакции от 29.03.2008) и в целях организации работы по контролю за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в исполнительных органах государственной власти области администрация области постановляет:

1. Утвердить Порядок проведения проверок соблюдения законодательства о государственной гражданской службе в исполнительных органах государственной власти области согласно приложению.

2. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя главы администрации области А.А.Сазонова.

Глава администрации области
О.И.Бетин

ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК СОБЛЮДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЛАСТИ

Утвержден
Постановлением
администрации Тамбовской области
от 14.05.2008 N 584

1. Проверки соблюдения законодательства о государственной гражданской службе в исполнительных органах государственной власти области (далее - проверки) проводятся работниками управления государственной службы и организационной работы администрации области (далее - Управление) в соответствии с графиком, утверждаемым начальником Управления. При необходимости к проверке могут привлекаться специалисты других структурных подразделений администрации области, а также специалисты исполнительных органов государственной власти области (далее - исполнительные органы власти).

При необходимости могут проводиться камеральные (осуществляемые без выезда в исполнительный орган власти) проверки (отчетов и иных документов).

По указанию главы администрации области и заместителя главы администрации области, непосредственно обеспечивающего исполнение полномочий администрации области в сфере организации государственной гражданской службы области, могут также проводиться внеплановые (сверх утвержденного графика) проверки.

2. Целью проверок является контроль за реализацией исполнительными органами власти законодательства о государственной гражданской службе (далее - гражданская служба) и соблюдением его государственными гражданскими служащими области (далее - гражданские служащие).

3. Проверка может проводиться по следующим направлениям:

наличие положений о структурных подразделениях исполнительного органа власти, служебных контрактов, должностных регламентов, их соответствие требованиям законодательства;

соответствие гражданских служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям гражданской службы;

наличие у гражданских служащих исполнительного органа власти классных чинов, соответствующих замещаемым должностям, порядок их присвоения;

соблюдение гражданскими служащими ограничений и запретов, связанных с гражданской службой;

абзац исключен - Постановление администрации Тамбовской области от 07.04.2016 N 357 ;

проведение аттестации гражданских служащих;

соблюдение условий оплаты труда гражданских служащих;

исчисление стажа гражданской службы;

организация дополнительного профессионального образования гражданских служащих;

(в ред. Постановления администрации Тамбовской области от 07.04.2016 N 357)

формирование кадрового резерва для замещения должностей гражданской службы;

рассмотрение индивидуальных служебных споров;

ведение реестров гражданских служащих;

ведение кадрового делопроизводства;

соблюдение служебной дисциплины;

иные вопросы, связанные с прохождением гражданской службы.

4. Проверка может проводиться как по всем направлениям, указанным в пункте 3 настоящего Порядка, так и по отдельным направлениям. Конкретные направления проверки определяются начальником Управления в соответствующем плане.

5. Проверка может проводиться сплошным или выборочным способом. Сплошная проверка проводится путем изучения и анализа документов всех без исключения гражданских служащих исполнительного органа власти. Выборочная проверка проводится путем изучения и анализа документов отдельных гражданских служащих. Объем проверки определяется проверяющим.

6. Управление не позднее чем за два дня до начала проверки извещает о ней в письменной или устной форме соответствующий исполнительный орган власти.

К извещению может быть приложен перечень вопросов проверки и список документов, которые должны быть представлены проверяющему в указанный в извещении срок.

7. При проведении проверки проверяющий обязан:

соблюдать действующее законодательство, права и законные интересы гражданских служащих;

обеспечить сохранность оригиналов документов, полученных для проведения проверки;

составить справку по результатам проверки;

ознакомить руководителя исполнительного органа власти с результатами проверки.

8. При проведении проверки проверяющий вправе:

запрашивать и получать в установленном порядке статистические и оперативные данные, отчетные и справочные материалы по направлениям проверки;

запрашивать письменные или устные объяснения должностных лиц или гражданских служащих по направлениям проверки.

9. При проведении проверки проверяющий не вправе:

требовать представления документов, информации, не относящихся к направлению проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к направлению проверки;

нарушать нормы, регулирующие получение, обработку и передачу персональных данных гражданских служащих.

10. Проверяющий в ходе проверки выявляет фактические и возможные отклонения деятельности проверяемого исполнительного органа власти от требований действующего законодательства о гражданской службе. При этом выявляемые в ходе проверки отклонения могут иметь характер не только отрицательный (негативный, нежелательный), но и положительный (позитивный, желательный) с точки зрения достижения стоящих перед исполнительным органом власти целей и задач. Обнаружение передового опыта является необходимым в процессе проведения проверок.

11. При проведении проверки проверяющий должен руководствоваться Кодексом этического поведения государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти области, утвержденным постановлением администрации области.

12. По результатам проверки проверяющим составляется справка в двух экземплярах, один из которых с сопроводительным письмом направляется первому заместителю главы администрации области, заместителю главы администрации области, непосредственно координирующему и контролирующему деятельность проверяемого исполнительного органа власти. Сопроводительное письмо подписывается заместителем главы администрации области, непосредственно обеспечивающим исполнение полномочий администрации области в сфере организации государственной гражданской службы области. Сопроводительное письмо должно содержать визы проверяющего, начальника отдела государственной службы Управления и начальника Управления.

13. Справка должна содержать следующую информацию:

о положительном опыте работы проверяемого исполнительного органа власти по обеспечению соблюдения законодательства о гражданской службе;

обо всех выявленных при проверке нарушениях исполнительным органом власти требований законодательства с краткой ссылкой на установленные доказательства (документы) их совершения;

о выявленных недостатках в деятельности исполнительного органа власти и отдельных гражданских служащих, не являющихся нарушениями положений нормативных правовых актов, но отрицательно влияющих на состояние законности или создающих предпосылки для возникновения правонарушений, в том числе коррупции, нарушения прав и законных интересов граждан и т.п.;

об устранении исполнительным органом власти нарушений (недостатков), выявленных в ходе текущей проверки деятельности исполнительного органа власти.

14. В случае, если справка содержит предложения по устранению выявленных нарушений, по истечении сроков, указанных в справке для их устранения, проводится контрольная проверка, по результатам которой составляется справка об устранении нарушений, выявленных в ходе предыдущей проверки.

15. Результаты проведенных проверок ежегодно анализируются работниками отдела государственной службы Управления. По результатам анализа составляется аналитическая справка, которая доводится до сведения руководителей исполнительных органов власти письмом за подписью заместителя главы администрации области, непосредственно обеспечивающего исполнение полномочий администрации области в сфере организации государственной гражданской службы области.

Два года подряд (2007-2008) журнал «Государственная служба» совместно со специалистами департамента по вопросам реформирования и развития государ­ственной службы Управления Президента Российской Федерации по вопросам го­сударственной службы проводит анализ применения законодательства о граж­данской службе на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Только в 44-56 номерах «ГС» опубликованы ответы более чем на сто вопросов, возникающих в профессиональной деятельности государственных служащих. За­частую трактовка того или иного сложного правового положения, разъяснение нюансов правоприменительной практики опережают запросы наших читателей. И в этом преимущество тех, кто регулярно обращается к журналу: предупрежден - значит вооружен.

Анализ актуальных проблем практики применения законода­тельства о гражданской службе и приоритетных направлений его развития на 2009 год

Анастасия Степановна, в теку­щем году законодательное по­ле государственной службы су­щественно укрепилось, стремится к целостности. Как Вы оцениваете ре­зультаты правового обеспечения ин­ститута госслужбы?

Об итогах формирования и пер­спективах развития правового пространства функционирования системы государственной службы России наш корреспондент беседу­ет с постоянной ведущей рубрики «Вопрос - ответ», начальником де­партамента, заслуженным деяте­лем науки Российской Федерации, доктором психологических наук, профессором A.C. КАРПЕНКО.

В преддверии Нового года действи­тельно можно сказать: создание нормативно-правовой базы государственной гражданской службы завершается. На­чало этой большой работе положил Фе­деральный закон «О системе государст­венной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (далее бу­дем говорить короче - Федеральный за­кон № 58-ФЗ). Введены в действие фе­деральные законы «О государственной гражданской службе Российской Феде­рации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) от 27 июля 2 г. № 79- ФЗ и «О муниципальной службе в Рос­сийской Федерации» от 2 марта 2 г. N° 25-ФЗ [далее - Федеральный за­кон № 25-ФЗ), а также 17 указов Пре­зидента Российской Федерации и 9 по­становлений Правительства Россий­ской Федерации. Ими определены но­вые подходы к формированию кадрового состава гражданской служ­бы: введен конкурсный отбор и установ­лены новые квалификационные требо­вания к гражданским служащим, обес­печивается участие независимых экс­пертов в аттестационных, конкурсных комиссиях, в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на гражданской службе.

Осуществлен комплекс мер по раз­граничению полномочий органов госу­дарственной власти Российской Феде­рации и субъектов Российской Федера­ции в сфере правового регулирования и организации гражданской службы, обеспечению взаимосвязи государст­венной гражданской и муниципальной службы; внедрению эффективных кад­ровых технологий, программ подготовки и профессионального развития государ­ственных служащих.

Вместе с тем анализ практики при­менения законодательства по вопро­сам гражданской службы позволил вы­явить пробелы и противоречия отдель­ных положений Федерального закона № 79-ФЗ.

В первую очередь это касается по­ложений, устанавливающих классные чины, порядок формирования кадрово­го резерва, заключения срочного слу­жебного контракта, проведения кон­курсных процедур и некоторых других вопросов. Не завершены мероприятия, направленные на реформирование сис­темы денежного содержания государ­ственных служащих, а также по опре­делению порядка передачи в довери­тельное управление принадлежащих го­сударственным гражданским служа­щим и приносящих доходы ценных бумаг, акций, долей участия в уставных капиталах организаций.

Эффективность закона связана с качеством его применения на местах. Можно ли говорить, что все структуры в системе государ­ственной гражданской службы субъ­ектов Российской Федерации грамот­но пользуются этим инструментом?

По результатам вневедомственного контроля за соблюдением законода­тельства о гражданской службе, а так­же мониторинга нормотворческой дея­тельности органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации выявлены отдельные проблемы приме­нения Федерального закона № 79-ФЗ в государственных органах субъектов Рос­сийской Федерации.

В частности, в ряде субъектов Рос­сийской Федерации не определен поря­док возмещения расходов граждан­ским служащим, связанных с переез­дом в другую местность при переводе гражданского служащего в другой госу­дарственный орган, и не установлены порядок и условия предоставления гражданскому служащему единовре­менной субсидии на приобретение жи­лой площади.

При осуществлении правового регу­лирования в сфере гражданской служ­бы в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации до­пускается включение отдельных поло­жений, которые противоречат феде­ральному законодательству. К приме­ру, в некоторых субъектах Российской Федерации были выявлены такие ти­пичные нарушения:

а) вмешательство в компетенцию Российской Федерации и федеральных государственных органов по вопросам гражданской службы;

б) нарушение порядка и условий по­ступления на гражданскую службу и ее прохождения:

Установление норм, нарушающих условия проведения конкурса на заме­щение вакантной должности граждан­ской службы;

Установление ненадлежащих тре­бований к стажу гражданской службы;

Нарушение порядка присвоения и сохранения классных чинов граждан­ской службы;

Нарушения в установлении отдель­ных запретов, связанных с гражданской службой.

В процессе изучения порядка обра­зования комиссий, предусмотренных Федеральным законом N° 79-ФЗ, выяв­лены нарушения, связанные с формиро­ванием их состава. В частности, в от­дельных правовых актах государствен­ных органов субъектов Российской Федерации, которыми сформирован со­став комиссий, не указаны персональ­ные данные независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой. В некоторых государственных органах субъектов Рос­сийской Федерации нарушаются требо­вания о количестве независимых экс­пертов, включаемых в состав комиссий, образование которых предусмотрено Федеральным законом № 79-ФЗ. Такая практика может вызвать сомнение в ле­гитимности деятельности названных ко­миссий.

79-й Федеральный закон дал необходимые основания для формирования кадровой поли­тики в целом и подвел фундамент под масштабную работу над актуализиро­ванным в этом году вопросом - созда­нием кадрового резерва. Но ведь не все субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленными законом возможностями правильно и в полном объеме?

Действительно, в государственных органах субъектов Российской Федера­ции выявлены отдельные нарушения требований Федерального закона № 79-ФЗ при формировании кадрового резерва на конкурсной основе. К при­меру, в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации в качестве основания для включения в кадровый резерв предусматривается решение аттестационной комиссии о том, что гражданский служащий соот­ветствует замещаемой должности и ре­комендуется к включению в кадровый резерв, что противоречит требованиям части 4 статьи 64 Федерального зако­на N° 79-ФЗ.

В результате анализа правопримени­тельной практики по формированию ка­дрового резерва на гражданской служ­бе установлена необходимость совер­шенствования федерального законода­тельства по указанной проблематике. При этом практика использования кад­рового резерва как одного из приори­тетных направлений формирования кад­рового состава гражданской службы субъектов Российской Федерации тре­бует дальнейшего развития.

Это - задача как минимум на весь грядущий год?

Да, год будет непростым. В первоочередном порядке предстоит за­вершить разработку и приступить к реа­лизации нормативных правовых актов, направленных на:

а) совершенствование системы оп­латы труда, состава и структуры де­нежного содержания федеральных гражданских служащих в целях повы­шения доли оклада денежного содер­жания в общем размере денежного со­держания;

б) установление порядка прохожде­ния диспансеризации и санаторно-ку­рортного обслуживания гражданских служащих;

в] совершенствование системы госу­дарственных гарантий на государствен­ной службе, включающей медицинское страхование, обязательное государст­венное страхование, обязательное госу­дарственное социальное страхование, государственное пенсионное обеспече­ние гражданских служащих, а также ус­тановленные законодательством гаран­тии в жилищной сфере.

В целях подготовки предложений гла­ве государства по вопросам реформиро­вания и развития государственной служ­бы, информирования Президента Рос­сийской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию сис­темы государственной службы и коорди­нации работы федеральных государст­венных органов, а также сохранения пре­емственности и последовательности пре­образований, начатых в ходе реформы, планируется издание Указа Президента Российской Федерации «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и разви­тия государственной службы».

Указом предусматривается создание Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирова­ния и развития государственной службы как постоянно действующего консульта­тивного органа при Президенте Россий­ской Федерации, а также признание ут­ратившими силу нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Ко­миссии при Президенте Российской Фе­дерации по вопросам совершенствова­ния государственного управления и пра­восудия.

Для решения возложенных на нее основных задач Комиссия имеет правозапрашивать и получать в установлен­ном порядке необходимую информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов госу­дарственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного са­моуправления, а также от организаций; рассматривать материалы по вопросам реформирования и развития государст­венной службы, в том числе кадрового резерва; приглашать на свои заседания должностные лица федеральных орга­нов государственной власти, органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления, а также представите­лей организаций; формировать по во­просам, отнесенным к ее компетенции, постоянные и временные рабочие (экс­пертные) группы и утверждать их со­став; привлекать в установленном по­рядке для осуществления информаци­онно-аналитических и экспертных работ организации, а также ученых и специа­листов.

Анастасия Степановна, в редакцию поступают вопросы, касающиеся включения в стаж государственной гражданской и муни­ципальной службы периодов военной службы.

В соответствии с частью 2 статьи 54 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации» порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента Российской Федерации.

Согласно пункту 21 Перечня перио­дов государственной службы и иных пе­риодов замещения должностей, вклю­чаемых (засчитываемых) в стаж госу­дарственной гражданской службы Рос­сийской Федерации, определения про­должительности ежегодного оплачива­емого отпуска за выслугу лет и разме­ра поощрений за безупречную и эффек­тивную государственную гражданскую службу Российской Федерации, ут­вержденного Указом Президента Рос­сийской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532, при исчислении ста­жа государственной службы периоды военной службы учитываются в соот­ветствии с законодательством Россий­ской Федерации.

На основании части 3 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужа­щих» время нахождения граждан на военной службе по контракту засчитывается в их общий стаж, включается в стаж государственной службы госу­дарственного служащего и в стаж ра­боты по специальности из расчета один день военной службы за один день работы, а время нахождения граждан на военной службе по призы­ву - один день военной службы за два дня работы.

Положения указанной нормы при­менимы и для исчисления стажа му­ниципальной службы. Так, в соответ­ствии с частью 5 Федерального зако­на от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Россий­ской Федерации» взаимосвязь муни­ципальной и государственной службы обеспечивается посредством учета стажа муниципальной службы при ис­числении стажа государственной службы и учета стажа государствен­ной службы при исчислении стажа му­ниципальной службы. Согласно части 3 статьи 25 указанного федерально­го закона стаж муниципальной служ­бы муниципального служащего при­равнивается к стажу государственной гражданской службы государственно­го гражданского служащего.

Анастасия Степановна, еще вопрос по Федеральному закону «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации». В статье 12 указано, что в число квали­фикационных требований к должнос­тям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» стар­шей группы входит наличие среднего профессионального образования, соот­ветствующего направлению деятельнос­ти. Поясните, пожалуйста, кто должен определять соответствие направления деятельности профессиональному обра­зованию?

В соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации» одним из квалификацион­ных требований к должностям граждан­ской службы категорий «руководители», «помощники [советники]», «специалис­ты» всех групп должностей, а также ка­тегории «обеспечивающие специалис­ты» главной и ведущей групп должнос­тей гражданской службы входит нали­чие высшего профессионального образования.

Между тем согласно части 4 ука­занной статьи для старшей (равно как и младшей] группы должностей катего­рии «обеспечивающие специалисты» одним из квалификационных требова­ний является наличие среднего профессионального образования, со­ответствующего направлению деятель­ности гражданского служащего. Сле­довательно, в этом случае представи­тель нанимателя вправе конкретизи­ровать направление деятельности, которому должно соответствовать среднее профессиональное образова­ние гражданского служащего, исходя из характера служебных обязаннос­тей, предусмотренных для их выполне­ния по данной должности.

Анастасия Степановна, какие новые нормативные правовые акты в сфере государственной гражданской службы приняты в 2008 году?

В 2008 г. в целях реализации по­ложений Федерального закона № 79- ФЗ изданы следующие нормативные правовые акты:

Указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2008 г. Nq 1127 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федера­ции от 27 сентября 2005 г. Nq 1131 «О квалификационных требова­ниях к стажу государственной граж­данской службы (государственной службы иных видов) или стажу рабо­ты по специальности для федераль­ных государственных гражданских служащих»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. N° 284 «О реализации функ­ций по организации формирования, размещения и исполнения государст­венного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалифи­кации и стажировку государственных гражданских служащих»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. No 393 «Об определении размеров стоимости образователь­ных услуг в области дополнительного профессионального образования фе­деральных государственных граждан­ских служащих и ежегодных отчисле­ний на его научно-методическое, учебно-методическое и информацион­но-аналитическое обеспечение»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 472 «О порядке включе­ния (зачета) в стаж государственной гражданской службы Российской Фе­дерации отдельных периодов замеще­ния должностей, предусмотренных Указом Президента Российской Феде­рации от 19 ноября 2007 г. № 1532;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентяб­ря 2008 г. N 1307-р «Об утвержде­нии примерной формы государствен­ного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квали­фикации федеральных государствен­ных гражданских служащих».

Федеральным законом от 23 ию­ля 2008 г. Ν 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осу­ществления полномочий Правитель­ства Российской Федерации» внесе­ны изменения в статьи 16 и 61 Феде­рального закона № 79-ФЗ (см. жур­нал «Государственная служба» Nq 5, 2008 г.).

Изменилось ли законодательство о муниципальной службе?

Исходя из положений ста­тьи 7 Федерального закона №79-ФЗ и статьи 5 Федерального закона Nq 25- ФЗ установлены принципы взаимосвя­зи государственной гражданской и му­ниципальной службы. Реализация ука­занных принципов связана с введени­ем единых подходов к правовому регулированию вопросов поступления и прохождения государственной граж­данской и муниципальной службы. Вне­сенные в этом году поправки в Феде­ральный закон № 25-ФЗ направлены на устранение противоречий его положе­ний требованиям новой редакции Бюд­жетного кодекса Российской Федера­ции, в нем закрепляется порядок урегу­лирования конфликта интересов на му­ниципальной службе и определяются полномочия субъектов Российской Фе­дерации по установлению классных чи­нов муниципальным служащим.

Как, в частности, изменилось зако­нодательство о муниципальной службе в отношении порядка поступления на службу, предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, присвоения классных чинов и урегулирования кон­фликта интересов, прокомментирует советник нашего департамента, канди­дат юридических наук Татьяна Влади­мировна НЕЧАЕВА:

В соответствии с перечнем меро­приятий Правительства Российской Фе­дерации по реализации положений Фе­дерального закона N° 25-ФЗ 16 октяб­ря 2007 года принято распоряжение Правительства Российской Федерации Nq 1428-р, изменившее форму анкеты, заполняемой гражданином Российской Федерации, изъявившим желание уча­ствовать в конкурсе на замещение ва­кантной должности государственной гражданской службы, поступающим на государственную гражданскую или му­ниципальную службу. Таким образом бы­ла введена единая для государственной гражданской и муниципальной службы форма анкеты, используемая при по­ступлении гражданина Российской Фе­дерации на государственную и муници­пальную службу.

Кроме того, в 2008 году Федераль­ным собранием Российской Федерации по инициативе законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти Новосибирской, Пензенской и Самарской областей приняты три феде­ральных закона, внесших изменения в отдельные положения Федерального за­кона № 25-ФЗ.

Одобренная Федеральным собрани­ем в октябре 2008 года законодатель­ная инициатива Новосибирского област­ного Совета народных депутатов об ис­ключении из Федерального закона № 25-ФЗ части 3 статьи 22 была на­правлена на устранение противоречий с требованием Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации в части определе­ния общих принципов оплаты труда му­ниципальных служащих. Данное требо­вание заключается в том, что муници­пальные образования, в бюджетах кото­рых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключени­ем субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчис­лений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов ме­стного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права пре­вышать установленные высшим испол­нительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда муниципальных служащих.

По инициативе Самарской губерн­ской думы в Федеральный закон Ns 25- ФЗ были внесены дополнения, устанав­ливающие аналогичные с государствен­ной гражданской службой правила уре­гулирования конфликта интересов на муниципальной службе. Новеллы содер­жат определения понятий «конфликта интересов на муниципальной службе» и «личной заинтересованности муници­пального служащего», а также возлага­ют на представителя нанимателя, кото­рому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной за­интересованности, что приводит или мо­жет привести к конфликту интересов, обязанность принять меры по предот­вращению или урегулированию конфлик­та интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от за­мещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования кон­фликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время от­странения от замещаемой должности муниципальной службы.

В отличие от го­сударственной гражданской службы со­здание комиссий по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избиратель­ной комиссии муниципального образова­ния не является обязательным, а поря­док ее образования определяется муни­ципальным правовым актом.

Принятие Федеральным собранием законодательной инициативы Пензен­ского законодательного собрания вос­полнило пробел правового регулирова­ния, связанный с присвоением муници­пальным служащим по результатам ква­лификационного экзамена классных чинов. Федеральный закон №25-ФЗ те­перь дополнен положением, наделив­шим субъекты Российской Федерации правом предусматривать своими зако­нами классные чины муниципальных служащих и устанавливать порядок их присвоения, сохранения при переводе на иные должности муниципальной службы и увольнении с муниципальной службы. Указанное дополнение позво­ляет обеспечить соотношение основных условий оплаты труда и социальных га­рантий муниципальных служащих и госу­дарственных гражданских служащих.

И, наконец, 27 октября 2008 года были внесены изменения в часть 3 ста­тьи 21 Федерального закона N° 25-ФЗ, согласно которым ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется муниципальному служащему продолжи­тельностью 30 календарных дней. Для муниципальных служащих, замещаю­щих должности муниципальной службы отдельных групп должностей муници­пальной службы, законами субъектов Российской Федерации может устанав­ливаться ежегодный основной оплачи­ваемый отпуск большей продолжитель­ности. Указанные изменения также вво­дят единые подходы к установлению продолжительности отпусков на госу­дарственной гражданской и муници­пальной службе.

Анастасия Степановна, от име­ни наших читателей благодарим Вас за помощь государствен­ным служащим в очень непростом ас­пекте их деятельности - правоприме­нительном. Надеемся, что в 2009 году вместе с совершенствованием законо­дательства о государственной службе будет повышаться и правовая компе­тентность чиновников всех рангов, че­му во многом способствует рубрика, которую Вы ведете.

Спасибо. Полагаю, что рубрика еще далеко не исчерпала своих воз­можностей. В 2009 году мы продолжим открытый диалог с читателями журнала «Государственная служба» по актуаль­ным вопросам реформирования и раз­вития всех видов государственной служ­бы. Больше внимания постараемся уде­лить лучшей практике кадровой работы на государственной гражданской и му­ниципальной службе, продолжим разъ­яснения наиболее сложных вопросов правоприменительной практики веду­щими специалистами и экспертами Уп­равления Президента Российской Фе­дерации по вопросам государственной службы. К диалогу с госслужащими для обсуждения проектов нормативных пра­вовых актов активнее будут привлекать­ся их разработчики. С этой целью по во­просам, волнующим государственных служащих и руководителей кадровых служб государственных органов, плани­руется проведение открытых консульта­ций и «круглых столов».

Наталья Антошина. Реализация в субъектах Российской Федерации законодательства о гражданской службе // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2014, №4 (90)

.

Наталья Антошина , доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления – филиала РАНХиГС, начальник департамента по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса (603950, Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.46). E-mail: [email protected]
Аннотация : Статья посвящена анализу реализации законодательства о гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Автор детально рассматривает наиболее актуальные вопросы применения норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 74-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Дана оценка системе реализации законодательства о гражданской службе в регионах, отмечены положительные практики, которые были разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации». Проанализированы неурегулированные вопросы, связанные с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.
Ключевые слова: гражданская служба, реализация законодательства, правоприменительная практика, формальные подходы.

Реализация законодательства о гражданской службе связана с применением норм административного и, частично, трудового законодательства. Особое место в правоприменительной практике в данной сфере занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – федеральный закон о гражданской службе), являющийся базовым нормативным правовым актом, на основе которого осуществляется регламентация подавляющего большинства вопросов организации служебной деятельности в органах государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Актуальность и необходимость анализа реализации законодательства продиктованы проблемами правоприменительной практики в течение почти десятилетнего срока действия федерального закона о гражданской службе. За столь значительный срок в развитие закона сформирован комплекс правовых норм, регламентирующих вопросы прохождения гражданской службы, начиная с заключения служебных контрактов и заканчивая вопросами прекращения службы. Оценка данным процессам, оказавшим существенное влияние на становление института государственной службы в современной России, будет, по-видимому, еще не раз дана авторитетным научным и экспертным сообществом. Пока же ее действительно не достает для дальнейшего развития науки и практики.

В свою очередь, нам интересно оценить сегодняшнее состояние дел по применению федерального закона о гражданской службе прежде всего на региональном уровне.

По нашей оценке, сегодня в регионах сформирована достаточно целостная система реализации законодательства о гражданской службе, чему способствует активное развитие федерального законодательства. Принятие соответствующих федеральных программ развития и реформирования гражданской службы также подталкивает к разработке в субъектах Российской Федерации новых практик, организационно-правовых механизмов и технологий.

Так, в качестве положительных практик, которые разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» (в настоящее время прекратила свое действие), можно отметить: усиление работы с кадровыми резервами; внедрение современных кадровых технологий на гражданской службе, в том числе при оценке кадрового состава посредством проведения многофакторных тестирований, специализированной психодиагностики персонала, ассессмент-центров; более активное проведение экспериментов на гражданской службе (среди которых: наставничество для лиц, впервые назначенных на должности гражданской службы, стажировки в виде обмена опытом между регионами, внедрение планов индивидуального развития и др.).

Однако в субъектах Российской Федерации до сих пор выявляются нарушения федерального законодательства в некоторых сферах. Прежде всего это касается поступления и прохождения гражданской службы. Так, устанавливается необоснованно широкий перечень должностей по государственной тайне, не соблюдаются сроки проведения аттестации гражданских служащих. Это же касается и организации работы по противодействию коррупции среди гражданских служащих. Например, планы государственных органов по противодействию коррупции часто не соответствуют актуальным изменениям федерального законодательства; составы комиссий по конфликту интересов не соответствуют требованиям открытости деятельности в части привлечения представителей общественных советов, экспертов в области государственной службы и др.

В целом отметим, что в условиях достаточности нормативной правовой базы организации и развития гражданской службы в субъектах Российской Федерации имеются неурегулированные вопросы, которые связаны с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.

Федеральное законодательство также требует совершенствования. Так, например, только в федеральном законе о гражданской службе в настоящее время около двадцати норм или не реализуются вообще, или их реализация осуществляется по формальным основаниям. В этой связи назрела необходимость их пересмотра или отмены. Зная это, регионы зачастую вынуждены по ряду вопросов использовать практику опережающего нормотворчества. Например, по вопросам медицинского и государственного страхования, внедрения показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности и др.

Один из основных вопросов формальных подходов к реализации требований федерального законодательства – создание и функционирование системы управления всей государственной службой. Общеизвестно, в этой сфере не обеспечено соответствующее нормативное правовое регулирование, не определены единые принципы, цели, задачи, методология, организационная основа.

В субъектах Российской Федерации управление гражданской службой, разумеется, осуществляется. Чаще всего для этого назначаются ответственные органы государственной власти – администрации (аппараты) высших должностных лиц регионов. Существует практика согласования принятия всех кадровых решений одним уполномоченным органом на уровне субъекта Российской Федерации. Между тем, практически нигде не создаются специальные органы по управлению гражданской службой. Десятилетний опыт реализации федерального законодательства не послужил основой для принятия принципиального, прежде всего политического и организационного решений, что свидетельствует о целесообразности дополнительного рассмотрения ключевых аспектов формирования системы управления государственной службой Российской Федерации.

Сложный вопрос реализации федерального законодательства, который неоднозначно рассматривается в субъектах Российской Федерации, – определение показателей эффективности и результативности труда государственных служащих и внедрение их в практику работы. К сожалению, здесь также отсутствует единое федеральное мнение по сути вопроса. Нет четкого понимания, какие должны быть показатели, как их классифицировать, как с помощью этих показателей определить эффективность труда служащих и др.

В этой связи целесообразно, с одной стороны, конкретизировать нормы федерального закона о гражданской службе по определению обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, а с другой, определить порядок оплаты труда служащих в зависимости от этих показателей.

Реализация требований по проведению ротации в субъектах Российской Федерации по должностям гражданской службы также сопряжена с целым рядом «формализмов».

Под ротацией понимается перемещение служащего путем назначения на аналогичную должность при применении территориального принципа [Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3. С. 41]. В свою очередь, субъекты Российской Федерации, в соответствии с требованиями федерального законодательства, должны самостоятельно определять перечни ротируемых должностей. Однако данное требование носит весьма противоречивый характер, на практике выполняется формально, в связи с тем, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации государственные органы располагаются в региональном центре. Поэтому территориальный принцип формирования перечней должностей гражданской службы, подлежащих ротации, практически не применяется.

Принципиальный вопрос – реализация на практике требования взаимосвязи гражданской и муниципальной службы. Так, некоторые положения нормативных правовых актов напрямую нарушают установленный федеральным законодательством принцип взаимосвязи этих двух видов публичной службы. Например, при установлении размера единовременной субсидии на приобретение жилого помещения стаж муниципальной службы не учитывается. Работа в органах местного самоуправления не является дополнительным преимуществом для замещения должностей гражданской службы, не рассматривается как необходимый этап в карьере служащего.

Формальные подходы наблюдаются при реализации законодательства о гражданской службе в части организации и проведении обучения гражданских служащих в рамках освоения ими программ дополнительного профессионального образования. В частности, региональный опыт показывает, норма федерального закона о гражданской службе, устанавливающая срок проведения повышения квалификации гражданских служащих (не реже одного раза в три года), не соответствует возможностям и потребностям органов государственной власти. Требуется увеличение периодичности обязательного прохождения гражданскими служащими повышения квалификации.

Назрела также необходимость исключения из законодательства о гражданской службе нормы о заключении договора о целевом обучении между органом государственной власти и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока. Данное положение не получило своего развития, практика подтвердила нецелесообразность правового регулирования названных вопросов. Немногочисленные примеры заключения подобных договоров в субъектах Российской Федерации свидетельствует об отсутствии эффективного инструментария по привлечению, а главное, адаптации молодых специалистов на гражданской службе.

Весьма интенсивно развивается законодательство по вопросам противодействия коррупции на гражданской службе. Количество нормативных правовых актов, в том числе регионального уровня, исчисляется уже несколькими сотнями. К примеру, по открытым данным Минюста России, в Чувашии в настоящее время действует около 280 актов по вопросам коррупции, в Башкирии –276 актов, в Нижегородской области – 241 акт. В целом они характеризуются полнотой и достаточностью правового регулирования. Однако, несмотря на принятие на всех уровнях соответствующих законов и подзаконных актов, закрепляющих меры по предупреждению коррупции на гражданской службе, некоторые нормативные положения имеют существенные недостатки, носят формальный и противоречивый характер.

Так, наблюдается достаточно много формальностей при проведении кадровой работы антикоррупционной направленности в органах государственной власти [Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5. С. 15], связанных с отсутствием механизма контроля за выполнением бывшим служащим порядка трудоустройства по новому месту работы; отсутствием механизма контроля за уведомлением органа государственной власти о новом месте работы бывшего служащего; формальными подходами к определению критериев отнесения должностей гражданской службы к должностям с высоким коррупционным риском; созданием комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в обязательном порядке в каждом органе государственной власти и др.

Любопытно, что субъекты Российской Федерации по-разному трактуют нормы федеральных предписаний (чаще всего, в виде рекомендаций) по вопросам противодействия коррупции [Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4]. В одних регионах в перечень должностей гражданской службы с высоким коррупционным риском включаются все должности без исключения, а в других – по одной – две должности руководящего состава. При этом не устанавливается каких-либо критериев коррупциогенности должностей.

Резюмируя сказанное, отметим, что реализация законодательства о гражданской службе в настоящее время характеризуется как слабостью правового регулирования по некоторым вопросам, так и формальным отношением к применению законодательства о гражданской службе. Нормы, не нашедшие конкретного наполнения и воплощения в жизнь в течение десятилетнего срока становления современного института государственной службы, следует пересмотреть. Законодательство о гражданской службе должно восприниматься прежде всего самими гражданскими служащими как неукоснительное требование и предписание служебной деятельности.

Литература

Адамович А.С. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба, 2014, № 1.

Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5.

Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4.

Куракин А.В. Административно-правовое регулирование принципов государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право, 2009, № 3.

Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3.