Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей. Обязанности государственных служащих


Государственный служащий имеет право на:

1. ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2. получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3. посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

4. принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

5. участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

6. продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;

7. ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

8. переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

9. пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

10. проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

11. объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

12. внесение предложений по совершенствования государственной службы в любые инстанции.

Государственный служащий обязан:

· обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

· добросовестно исполнять должностные обязанности;

· обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

· исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

· в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ;

· соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;


· поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

· хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

3. Государственный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено Федеральным законом или если в порядке, установленном Федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

9) принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

11) принимать участие в забастовках;

12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

2. Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном Федеральным законом.

Общие права и обязанности государственных служащих впервые установлены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям. Такие права и обязанности весьма разнообразны. Новый закон несколько иначе трактует объем данных прав. Ст 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ

1. Гражданский служащий имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии сФедеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение. в соответствии с федеральным законом. Имеются в виду законы регулирующие виды государственной службы.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Ранее государственному служащему было запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме деятельности, предусмотренной должностью в государственном органе. Имелось лишь одно исключение: ему разрешалось заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Однако получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего не разрешается, хотя бы такие публикации и выступления имели педагогический, научный или творческий характер.

Из числа названных, особого внимания заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе

Право на продвижение по службе может возникнуть у каждого служащего, пока он находится на государственной службе. Однако о наличии такого права можно говорить лишь тогда, когда служащий по всем предъявляемым требованиям подходит для замещения высшей должности по сравнению с той, которую он замещает. Если же, например, у него нет требуемого по высшей должности образования, стажа работы на соответствующих должностях либо в последней аттестации отмечено, что он не обладает достаточными качествами для продвижения по службе, следует считать, что у него нет для этого оснований.

В качестве существенного элемента правового статуса государственного служащего, также выделяется установленный для занимаемой им должности круг обязанностей. Однако, каждый служащий независимо от полномочий по замещаемой государственной должности государственной службы обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Кроме прав и обязанностей, государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов. Они имеют своей целью обеспечить высокий моральный облик государственного служащего и свободу его действий в пределах должностных полномочий. Такие ограничения должны препятствовать возможным злоупотреблениям, проявлениям коррупции.

Исходя из принципа разделения властей государственному служащему, замещающему должность категории «Б» или «В», не разрешается быть депутатом федерального законодательного (представительного) органа, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Ему лично или через доверенных лиц запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, имеющей своей целью получение прибыли, скажем, осуществляемой без привлечения наемного труда.

Государственному служащему не разрешается состоять членом органа управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы и т.д.). Но есть одно исключение - это случаи, когда федеральным законом или законами субъектов Федерации государственному служащему поручено участвовать в управлении коммерческой организацией.

Государственному служащему запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему.

Ему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждения в связи с исполнением должностных полномочий, в том числе и после выхода на пенсию. Этим преследуется цель устранить его зависимость от кого бы то ни было, особенно если он незаконно получает вознаграждение в любой форме (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха и т.п.).

Сюда примыкает и другой запрет для государственного служащего, а именно: выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности соответствующих органов.

Государственный служащий неразрывно связан с государством, представляет его. Отсюда вытекают специфические требования: он не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Он не вправе принимать участие в забастовках.

Учитывая существующую в стране многопартийность, государственному служащему запрещается использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций для пропаганды отношения к ним - он должен быть нейтральным.

Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном законом.

Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий ежегодно обязан представлять в налоговую службу сведения о своих доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Порядок представления этих сведений определен Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. СЗ РФ. 1997. №20. ст.2239.

В законе также, нашло отражение положение о требованиях к служебному поведению гражданского служащего. Статья 18.

Как видим, запреты и ограничения, установленные для государственных служащих, достаточно значимы.

Однако, о компетентности государственного служащего, можно говорить лишь при соответствии его занимаемой должности.

Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия.

Государственная должность содержит основную функцию, выполняемую государственным служащим. Наименование государственной должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального государственного служащего; ее назначение - обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень - главная государственная должность; замещается в порядке назначения. Наименование «главный специалист администрации области» - отражает другие признаки: это должность государственного служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение - выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень - старшая государственная должность; замещается в порядке конкурса.

Правовой статут государственной должности содержит перечень всех видов работ (функций) по данной должности с указанием на конечные результаты, которые государственный служащий должен достигать всякий раз при выполнении каждой своей функции. Однако эти вопросы являются предметом регламентации не Закона, а других нормативных актов, главным образом положений и должностных инструкций. Они также содержатся в тарифно-квалификационных справочниках, которые представляют собой систематизированные перечни работ и профессий. В них сформулированы необходимые квалификационные характеристики и требования, которым должны соответствовать служащие, выполняющие различные по содержанию, степени сложности и профилю работы, в отношении навыков, профессиональных знаний, приемов труда и т.д.

В Реестре государственных должностей государственной службы РФ содержится перечень унифицированных наименований этих должностей, а конкретные права и обязанности для каждой должности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами. Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или рядового государственного служащего.

Например, для должности руководителя характерны следующие полномочия:

руководство деятельностью подчиненных структурных подразделений или отдельных служащих и персональная ответственность за выполнение возложенных на них задач; распределение обязанностей между подчиненными работниками и установление степени их ответственности за выполнение ими своих обязанностей;

утверждение положений и должностных инструкций, определяющих объем должностных полномочий подчиненных структурных подразделений и служащих; специальные права по изданию нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию руководителя, организация и координация работы подчиненных; полномочия по распоряжению собственностью, заключению трудовых договоров (контрактов), назначению на должность и освобождению от должности работников, их поощрению и привлечению к дисциплинарной ответственности; права по взаимодействию с другими организациями, применению специфических форм и методов работы. Таким образом, названные права и обязанности представляют собой как бы служебный кодекс, характеризующий стиль и методы осуществления государственными служащими своих должностных полномочий независимо от замещаемых должностей.

В законе впервые введено понятие «Конфликт интересов» - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

3. Под личной заинтересованностью гражданского служащего, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или других лиц, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами

Обязанности государственного служащего характеризуют сущ­ность его служебной деятельности, ибо государство (государ­ственный орган) принимает на работу гражданина главным образом в целях возложения на него соответствующих должно­стных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее испол­нение государственными служащими своих обязанностей, а так­же нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфлик­тов с гражданами.

Круг общих (основных) обязанностей государственного служа­щего сводится к следующему.

Обеспечение поддержки конституционного строя и соблю­дения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий.

Добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной ин­формацией; выполнение должностных инструкций. Государ­ственный служащий обязан исполнять должностные обязанно­сти в соответствии с должностным регламентом. 7

Обеспечение соблюдения и защиты прав и законных инте­ресов граждан.

Исполнение приказов, распоряжений и указаний выше­ стоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведо­мо незаконных (или неправомерных) поручений.

Поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей.

Соблюдение норм служебной этики.

Хранение государственной тайны и иной охраняемой за­коном тайны, а также неразглашение ставших известными госу­дарственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Своевременное рассмотрение в пределах своих долж­ностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федераль­ными законами и законами субъектов РФ.

Существуют также должностные обязанности, которые присущи конкретному виду государственной службы и конкретной занимаемой должности. Они регламентированы в должностных инструкциях, а также локальных нормативных актов того учреждения, в котором проходит службу государственный служащий.

Таким образом, мы видим что обязанности госслужащего являются логичным продолжением его прав и в совокупности с оными делают возможным сделать систему государственного управления более эффективной.

§ 3. Государственные гарантии при прохождении госслужбы

Важнейшую роль в обеспечении эффективной работы государст­венного аппарата играют разнообразные и существенные гарантии, ко­торые установлены для государственного служащего Федеральным за­коном «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и рядом других нормативных правовых актов. К гарантиям относятся меры экономического, социального, организационного и правового ха­рактера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего. Цель этих гаран­тий - сделать государственную службу привлекательной и престиж­ной в глазах граждан.

1. Гарантией являются прежде всего условия работы, обеспечиваю­щие исполнение государственным служащим своих должностных обя­занностей. Имеется в виду размещение персонала государственного органа, обеспеченность мебелью, освещением, отоплением, разнооб­разной оргтехникой и т.д. Сюда следует отнести и служебный режим (распорядок дня), а также качественный состав служащих, морально-психологический климат в коллективе. Очень многое зависит от ру­ководителя органа или структурного подразделения, его профессио­нальных, деловых и личностных качеств.

2. Первостепенное значение имеют денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные законами и другими многочисленными ак­тами Российской Федерации и ее субъектов в качестве платы за испол­нение функции государственного служащего.

Основополагающими актами являются Указы Президента от 9 ап­реля 1997 г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих» 8 и от 6 марта 1998 г. «О денежном содержании федераль­ных государственных служащих территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации и представительств федеральных органов исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации» . В соответствии с эти­ми актами денежное содержание указанных лиц состоит из должностного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд (классный чин, дипломатический ранг), особые условия государственной служ­бы, выслугу лет, а также премий по результатам работы .

Размер премий определяется исходя из результатов деятельности федерального государственного служащего и минимальными размера­ми не ограничивается. Обычно премии выплачиваются 3 раза в год и составляют 3 должностных оклада.

Условия выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий устанавливаются руководителями фе­деральных государственных органов или их аппаратов.

Федеральным государственным служащим производятся иные выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными зако­нами (например, за ученую степень, знание иностранных языков, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну), а также выплачивается материальная помощь в размере 2 должностных окладов.

Таким образом, в совокупности размер надбавок и иных выплат мо­жет даже превышать должностной оклад.

3.Государственному служащему гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск. Его продолжительность не менее 30 календарных дней, а для отдельных категорий государственных служащих - и бо­лее. Сверх того государственному служащему за выслугу лет предо­ставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачива­емый отпуск.

Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачивае­мый отпуск суммируются и, по желанию служащего, могут предо­ставляться по частям. Продолжительность одной части предоставля­емого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Возможно также предоставление отпуска без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.

4.Медицинское обслуживание (в том числе обеспечение лекарст­вами) государственного служащего и членов его семьи осуществляется за счет федерального бюджета или бюджета соответствующего субъек­та Федерации. Государственные служащие после выхода на пенсию пользуются медицинским обслуживанием в лечебных учреждениях, в которых они состояли на учете. Эти льготы распространяются и на чле­нов их семей.

Гарантируется обязательность получения согласия государст­венного служащего на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Одной из важнейших гарантий является пенсионное обеспече­ние за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государст­венного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с испол­нением им должностных обязанностей.

Государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом. В случае смерти, связанной с исполнением государственным служа­щим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего име­ют право на получение пенсии по случаю потери кормильца.

5. Для государственного служащего предусмотрено обязательное государственное страхование на случай смерти, причинения вреда здоровью, потери трудоспособности в период прохождения государст­венной службы или после ее прекращения, а также на случай уничтожения или повреждения имущества, которое связано с исполнением им должностных обязанностей.

Страхование осуществляется на основании договоров, заключае­мых соответствующими органами государственной власти (страхова­телями) и страховщиками, имеющими лицензию на проведение обяза­тельного государственного страхования, выданную в установленном порядке. Размеры страховых выплат определяются, исходя из установ­ленного на день страхового случая денежного содержания застрахо­ванного государственного служащего.

6. Важной гарантией является установление специального право­вого положения государственного служащего при ликвидации и реор­ганизации государственного органа.

При ликвидации государственного органа или сокращении его шта­та государственному служащему в случае невозможности предоставле­ния работы в том же органе должна быть предложена другая должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и ранее занимаемой должности.

При невозможности трудоустройства служащему, заключившему трудовой договор па неопределенный срок, гарантируется професси­ональная переподготовка (переквалификация) с сохранением на пе­риод переподготовки денежного содержания по занимаемой до увольнения должности и непрерывного трудового стажа, а также пре­доставление возможности замещения иной должности государствен­ной службы.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение 3 меся­цев (без зачета выходного пособия).

В случае непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией он остается в Реестре государственных служащих (с указанием «в резерве») с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.

Указом Президента от 26 марта 1997 г. «О социальных гарантиях лицам, входящим в состав Правительства Российской Федерации, в связи с изменениями его структуры» 9 установлено, что указанные га­рантии сохраняются членам Правительства РФ на срок трудоустрой­ства или оформления государственной пенсии, но не более чем на шесть месяцев.

На гражданских служащих, наряду с правами, распространяются общегражданские обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

При этом ст. 15 Закона № 79-ФЗ перечислены общие для всех гражданских служащих обязанности, возведенные в разряд законодательных предписаний. Конкретизация обязанностей по должностям гражданской службы производится в административных регламентах государственных органов и в должностных регламентах гражданских служащих.

Гражданский служащий имеет две категории обязанностей - общегражданские (устанавливаемые Конституцией РФ) и служебные обязанности. Служебные обязанности гражданского служащего, так же как и права, делятся на общие, свойственные всем гражданским служащим независимо от категории и групп их должностей, и особенные - устанавливаемые в зависимости от категории и групп занимаемых ими должностей. В свою очередь особенные делятся на: особенные основные обязанности (определяются исходя из типовых квалификационных характеристик) и особенные неосновные обязанности (определяются под влиянием потребностей внутриструктурных и межструктурных взаимодействий).

Общие обязанности закреплены ст. 15 Закона № 79-ФЗ. В общем виде они представлены в табл. 6.2.

соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение обусловлена тем, что гражданский служащий (представитель власти) должен прежде всего сам обеспечивать соблюдение конституционных принципов: защиту прав и свобод человека и гражданина; равноправие и полноправие граждан; законность и т.д.

Обязанность гражданского служащего исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом обусловлена тем, что результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Обязанность гражданского служащего исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, обусловлена прежде всего спецификой организации государственной власти, которая характеризуется строгой иерархичностью системы. Необходимым условием ее эффективной деятельности является при этом четкая соподчиненность гражданских служащих. Вместе с тем гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Обязанность гражданского служащего соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций имеет важное значение, поскольку согласно Конституции РФ «личность, ее права и законные интересы являются высшей ценностью».

Обязанность гражданского служащего соблюдать служебный распорядок государственного органа предусмотрена ТК РФ для всех категорий работников, она также распространяется и на гражданских служащих.

Общие обязанности гражданского служащего, связанные с осуществлением служебной деятельности

Таблица 6.2

Пункт ч. 1 ст. 15 № 79-ФЗ

Общие обязанности гражданского служащего

Соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение

Исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом

Исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации

Соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций

Соблюдать служебный распорядок государственного органа

Поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей

Не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство

Беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей

Представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера

Сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства России или в день приобретения гражданства другого государства

Соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Законом № 79-ФЗ, другими федеральными законами

Сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта

Гражданский служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Помимо того, что гражданские служащие имеют право на подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации, они должны соответствовать замещаемой должности и иметь высокую квалификацию, а также постоянно поддерживать свой профессиональный уровень.

Гражданский служащий не имеет права разглашать сведения, составляющие государственную тайну в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (ред. от 8 марта 2015 г.) «О государственной тайне»" и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. В целях неразглашения указанных сведений при приеме на службу, по должности которой выполнение обязанностей связано с получением сведений, составляющих государственную тайну, установлена определенная процедура допуска к таким сведениям, при отказе от прохождения которой кандидату может быть отказано в приеме на службу.

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей.

Обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера следует рассматривать в качестве одного из элементов антикоррупционного механизма. В случае непредставления указанных сведений гражданскому служащему может быть отказано в поступлении и нахождении на гражданской службе.

Обязанность гражданского служащего сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства обусловлена тем, что основное требование к гражданскому служащему - наличие гражданства Российской Федерации.

Обязанность соблюдения гражданскими служащими ограничений и запретов, выполнения обязательств связана со спецификой их труда - предоставлением государственных услуг и наличием властных полномочий. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (ред. от 16 июля 2009 г.) утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих, причем руководствоваться этими Принципами рекомендовано и лицам, замещающим государственные должности

Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности.

Помимо вышеперечисленных обязанностей, на отдельные категории гражданских служащих законодательством возлагается обязанность прохождения дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ (ред. от 24 ноября 2014 г.) «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» .

  • СЗ РФ. 1993. № 41. Стр. 8220-8235.
  • 2 СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3806.

Должностные обязанности служащих государственного аппарата можно было бы представить в единственной формулировке: они заключаются в реализации компетенции соответствующего государственного органа. Собственно, так и формулируются положения о компетенции государственных органов, в которых обычно конкретные должностные лица и их обязанности не указываются. Например, Временное положение о разграничении полномочий Комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях Российской Федерации, утв. 10 января 1996 г. Председателем Роскомзема - Главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации и министром строительства Российской Федерации, просто фиксирует компетенцию соответствующего государственного органа. Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству осуществляют, в частности, организацию проведения работ по оценке земель городов и других поселений в целях налогообложения и реализации операций с землей. И каких-либо указаний о том, какие именно должностные лица в реальности обязаны будут выполнять эту компетенцию органа, в данном документе не содержится.

Общие обязанности гражданского служащего сформулированы в п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, который вменяет в обязанность гражданскому служащему соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены данным Законом и другими федеральными законами. Этот же Закон специально упоминает право государственного служащего на ознакомление с должностным регламентом (ч. 2 ст. 14). На самом деле ознакомление служащего с тем, что он должен делать, не является его правом; это элементарное условие его деятельности, это его обязанность. Сущность службы в отличие от трудовой деятельности заключается именно в том, что служащий обладает не правами и обязанностями, а компетенцией.

Понятие компетенции как совокупности прав и обязанностей субъекта публичного права связано с особенностями их применения. А. П. Алехин эту специфику определяет следующим образом: "Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить". Д. Н. Бахрах определяет права и обязанности государственного служащего как "обеспечительные": "Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей. А значит, служащий обязан пользоваться ими... Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия". Это верное определение.

Указанная норма о праве, а не об обязанности государственного гражданского служащего знакомиться со своим служебным регламентом повторена в большинстве документов о служебном регламенте. Так, п. 7(1) Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля), утв. приказом Минприроды России от 26 июля 2010 г. № 282 гласит: "Должностные лица Росприроднадзора и его территориальных органов при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: 1) знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами".

Представляется более правильной формулировка п. 2.19 Служебного распорядка центрального аппарата Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, утв. приказом Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами от 19 января 2007 г. № 4, который гласит: "При заключении служебного контракта отдел кадров РосОЭЗ обязан ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком РосОЭЗ, должностным регламентом и иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению гражданским служащим должностных обязанностей". Сомнительными являются и другие декларируемые законом права государственного служащего, например право на доступ к информации, составляющей государственной тайну (ч. 6 ст. 14 Закона № 79-ФЗ). Если эта должность предполагает связь с государственной тайной, то обладание ею является обязанностью государственного служащего, а не правом. Он просто не может выполнять свои прямые обязанности, пока не будет владеть всеми атрибутами должности.

Отметим также, что Закон № 79-ФЗ необоснованно в числе обязанностей гражданского служащего упоминает соблюдение им Конституции РФ (п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона). Эта обязанность любого гражданина Российской Федерации, а не специфическая обязанность государственного должностного лица.

В концентрированном виде обязанности государственного служащего, состоящего на гражданской службе, закреплены в ч. 1 ст. 15 указанного Закона, в соответствии с которым гражданский служащий обязан:

  • 1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
  • 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
  • 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;
  • 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
  • 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
  • 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
  • 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
  • 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
  • 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
  • 10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
  • 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены данным Законом и другими федеральными законами;
  • 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Эти общие обязанности государственного служащего фактически не обладают прямым действием, а имеют значение только для составителей должностного регламента-документа, который фактически будет содержать конкретные обязанности государственного гражданского служащего. При прямом действии закона такого дополнительного документа не требовалось бы.

Еще одна специфическая обязанность, к сожалению, не отраженная в ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, появилась с принятием КоАП РФ. Должностные лица государственной службы обязаны знать процедуру применения административных наказаний, установленных данным Кодексом, и уметь применять ее на практике. Практически каждый федеральный орган исполнительной власти во исполнение КоАП РФ издал указания для своих должностных лиц. В частности, Минимущества России приказом от 13 марта 2003 г. № 79 утвердило Перечень должностных лиц Министерства имущественных отношений РФ и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Поскольку КоАП РФ вменяет должностному лицу обязанность привлекать правонарушителей к административной ответственности, такими знаниями лицо обязано обладать уже при поступлении на государственную службу, а во время исполнения обязанностей государственной службы применять эти знания. Государственный гражданский служащий не может быть аттестован, пока процедурные особенности производства по делам об административных правонарушениях ему не известны и он не умеет грамотно составлять надлежащую документацию.

Что касается принципа доступности информации о государственной службе (ст. 4 Закона № 79-ФЗ), т.е. открытости государственной службы, то это прекрасный принцип, но к гражданскому служащему он отношения не имеет. Наоборот, гражданский служащий не имеет права разглашать служебную информацию, так что открытым должен быть не гражданский служащий, а служба, а это уже конституционный принцип, а не принцип государственной службы, т.е. правило для законодателя, а не для исполнителя.

Открытость деятельности государственного служащего обусловлена тем, что он выполняет не свою волю, а волю государства, поэтому граждане этого государства, налогоплательщики, имеют право знать, что делает государственный служащий. Наличие у государственного должностного лица родственников - иностранных граждан создает весьма специфическую ситуацию с точки зрения защиты таким лицом исключительно интересов собственного государства. Это касается также лиц с двойным гражданством, как совершенно справедливо отмечает В. В. Полянский. Обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю провозглашено одной из задач Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", утвержденной указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" (п. 22д).

Взаимодействие с общественными объединениями (ст. 4 Закона № 79-ФЗ) также не может быть признано обязанностью государственного гражданского служащего, так как гражданский служащий может взаимодействовать только с теми лицами и в том порядке, которые укажет ему начальник. Например, если гражданский служащий будет на "законных" основаниях взаимодействовать с Британским советом, а по некоторым сообщениям, это организация подрывного направления работы, то такой служащий представляет угрозу безопасности государства.

Представляется, это недопустимое для государственной службы положение, поскольку частные интересы гражданского служащего в частной организации могут приводить к использованию служебного положения такого служащего в связи с его членством в частной организации, в том числе религиозной или националистической направленности.

Должностные обязанности, которые отражены в должностном регламенте, содержат конкретные обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа (п. 3 Указа Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" с учетом квалификационных требований к стажу и опыту работы по специальности. Однако были случаи и иного подхода к оформлению должностных обязанностей. Так, Перечень должностей личного состава органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, утв. приказом МЧС России от 20 июня 2002 г. № 302 и отмененный приказом МЧС России от 26 апреля 2005 г. № 351, содержал должностные требования, сгруппированные в зависимости от особенностей административно-территориального деления страны. Стаж и опыт работы в этих требованиях не учитывался.

Основные обязанности и права государственного служащего определяются его должностью. Должность - это категория для обозначения распределения компетенции государственного органа по частям между физическими ее исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей этих исполнителей, т.е. в применении к государственной должности - полномочия.

Из изложенного выше следует, что понятия должности и должностных обязанностей у современного российского законодателя не вполне связаны, не совпадают. В то же время именно совокупность прав и обязанностей государственного служащего и составляет, в сущности, характеристику его должности. Это тонкое различие можно усмотреть и в формулировке Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации", утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, где говорилось, в частности, о задачах Программы: "определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов".

Упорядочения и конкретизации полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах, требует и Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)".

Статус должностного регламента, противоречиво урегулированный в законодательстве, его понятие подробно исследует К. В. Давыдов. Он считает, что закрепленная в Законе о государственной гражданской службе модель должностных регламентов на практике фактически так и не возникла. "Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых "утоплены" новаторские элементы регламентов. Анализ ставших доступными автору должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих ряда территориальных органов федеральных исполнительных органов по Новосибирской области, а также государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Новосибирской области позволил сделать вывод о том, что фактически они таковыми не являются; ввиду отсутствия необходимых по ст. 47 Закона разделов на практике принимаются лишь "новомодно" переименованные должностные инструкции". Автор ссылается при этом на проводившиеся прокурорские проверки состояния законности в системе государственной службы и анализирует шесть недостатков действующего законодательства об административном регламенте.

Первым недостатком должностного регламента К. В. Давыдов считает то, что, будучи локальным административным актом, он содержит "существенные условия" служебного контракта, в то время как ТК РФ исключил понятие существенных условий трудового договора. При этом должностные регламенты являются "по своей правовой природе преимущественно нормативными локальными правовыми актами. Служебный же контракт есть акт индивидуальный". Из этого противоречия К. В. Давыдов находит довольно простой выход, заменив формулировку и изложив ее в следующей редакции: "Служебный контракт государственного гражданского служащего принимается в соответствии с требованиями законодательства РФ и на основании должностных регламентов соответствующих должностей государственной гражданской службы".

Вторая проблема должностных регламентов, по мнению автора, состоит в том, что они "императивно ориентированы на правовые явления (категории, институты), недостаточно разработанные в науке и законодательстве". Таковым, в частности, является перечень предоставляемых государственным служащим государственных услуг. "В то время как категория "государственная услуга" в настоящее время не получила исчерпывающей, внутренне непротиворечивой и общепризнанной характеристики", - отмечает он. Ясно, что здесь слово за законодателем.

Третья сложность связана с ориентацией должностных регламентов государственных гражданских служащих исключительно на административные регламенты соответствующих органов исполнительной власти. По мнению К. В. Давыдова, это неконструктивно хотя бы потому, что деятельность государственного служащего описывается административными процедурами, содержащимися не только в административных регламентах исполнительных органов.

Четвертая трудность - наличие пробелов в должностных регламентах, например "фактическое отсутствие в них норм о юридической ответственности государственных служащих". Даже Президент РФ Дмитрий Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 2010 г. специально подчеркивал: "Необходимо законодательно ввести ответственность должностных лиц за нарушение сроков оказания государственных услуг, а также за несоблюдение процедур, предусмотренных соответствующими административными регламентами".

Пятая проблема: "Целесообразно законодательно закрепить необходимость обеспечения открытого доступа к текстам должностных регламентов государственных служащих". Как отмечает А. В. Мартынов, отсутствие должностных регламентов в открытом доступе делает невозможным для граждан дать правовую оценку действиям должностных лиц и обеспечить свою защиту.

И шестая - главная проблема - вполне очевидное нежелание государственного аппарата обеспечить прозрачность государственного управления. К. А. Давыдов предлагает ввести специальную ответственность руководителей соответствующих исполнительных органов за отсутствие внедрения должностных регламентов в соответствии с нормативно определенными сроками, установленными Программой реформирования и развития системы государственной службы РФ. Однако на самом деле наличие ответственности должностных лиц связано с другим обстоятельством - отсутствием так называемой политической воли.

По определению Минздравсоцразвития России, касающегося Рекомендаций по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах и доведенного письмом Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС понятие должностного регламента таково:

"Должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих являются нормативными документами, призванными содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего госоргана при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по конкурсу".

Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах содержат следующее определение должностного регламента: "Должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим содержание и результаты деятельности государственного служащего. В нем содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность". В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (п. 1.2) должностные регламенты государственных служащих являются составной частью административного регламента исполнительного органа государственной власти, включающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти, разработанные на основе "Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", утв. указанным постановлением. В должностной регламент включаются:

  • 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
  • 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
  • 3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
  • 4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
  • 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
  • 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
  • 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
  • 8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (ч. 2 ст. 47 Закона № 79-ФЗ).

Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах содержат Примерные (типовые) должностные регламенты руководителя федерального органа исполнительной власти, за исключением федеральных министров (высшая должность); помощника руководителя федерального органа исполнительной власти; советника руководителя федерального органа; специалиста; обеспечивающего специалиста федерального органа исполнительной власти.

Регламент государственного гражданского служащего вызывает ассоциации с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, который устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (п. 1.1). Между двумя видами регламентов установлена прямая правовая связь, поскольку регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти (п. 1.2).

Кроме того, действуют и документы ведомственного характера, регулирующие квалификационные требования к государственным служащим. Примером может явиться довольно подробный и добротный документ: Квалификационные требования, предъявляемые государственным гражданским служащим Федеральной службы по тарифам, утв. приказом ФСТ России от 6 октября 2006 г. № 196.

Положения должностного регламента обязаны быть открытыми, поскольку они учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, а также при аттестации, квалификационном экзамене, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и в других случаях (ч. 3, 4 ст. 47 Закона № 79-ФЗ). Форма такого открытия сведений в законодательстве не урегулирована.

Соотношение между служебным характером информации, государственной тайной и принципом открытости для граждан служебной деятельности функционеров государственного аппарата лучше всего охарактеризовано В. В. Путиным в бытность его Президентом РФ: "Право быть избранным или назначенным на государственные должности, как и возможность получать публичные услуги, публичную информацию должны быть доступны в равной степени всем гражданам страны. При этом любой, преступивший закон, должен знать, что наказание неотвратимо... Полагаю, что мы прежде всего должны обеспечить право граждан на объективную информацию. Это - важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости". Эти слова можно положить в основу утверждения, что информация о государственных служащих не может быть служебной, она имеет публичный характер и должна быть открытой для населения. В настоящее время эти отношения урегулированы в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

В ст. 14 Закона № 79-ФЗ закреплены права государственного гражданского служащего, но их перечисление в законе должно быть дублировано в должностном регламенте, так как конкретная должность может потребовать наличия и иных прав. Кроме того, права государственного служащего - это одновременно и его обязанности, т.е. под правами имеется в виду компетенция. Так же обстоит дело и с понятием обязанностей гражданского служащего, закрепленных в ст. 15 данного Закона.

Пункт 10 Положения об Управлении Президента РФ по внутренней политике, утв. Указом Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 791, гласит, что распределение должностных обязанностей между заместителями начальника Управления, референтами и начальниками департаментов осуществляет начальник Управления. Этот пример показывает, что регулирование должностных обязанностей прямо вменено местному руководству и зависит от его представлений об обязанностях сотрудников.

Состав требований к государственному служащему можно проследить по Единому квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и служащих, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 29 января 2009 г. № 32. Например, раздел "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов организаций воздушного транспорта" ЕКС, устанавливающий перечень должностей руководителей и специалистов организаций гражданской авиации, состоит из трех разделов: разд. I - "Общие положения"; разд. II - "Должности руководителей"; разд. III - "Должности специалистов".

Обычно тарифно-квалификационные характеристики содержат три раздела требований к государственным служащим: "должностные обязанности", "должен знать" и "квалификационные требования". Под последними обычно понимаются требования к определенному уровню образования и стажу работы. В Порядке применения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих специально уточнено содержание разделов квалификационной характеристики "Должностные обязанности", "Должен знать" и "Требования к квалификации".

Классификации требований к государственным служащим по указанными категориям ("Должностные обязанности", "Должен знать", "Требования к квалификации") не содержится в приказе ФСФР от 19 октября 2006 г. № 06-120/пз-н "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и территориальных органов Федеральной службы по финансовым рынкам". Эти требования включаются в должностные регламенты соответствующих федеральных государственных гражданских служащих.

Представляются имеющими методологическое значение Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 24 ноября 2006 г. № 798. Они построены по схеме деления этих требований в зависимости от категории и группы должностей и включают в каждую группу требований разделы "Знание" и "Навыки".

Сведения о политических убеждениях в числе обязательных элементов характеристики не упоминаются, особенно в свете ч. 1 ст. 13 Конституции РФ, признающего идеологическое многообразие в Российской Федерации. Аттестуемые могут быть проэкзаменованы (протестированы). Однако политический характер деятельности на государственной должности - очевидная истина.

Иногда права и обязанности государственного служащего закрепляются прямо в его удостоверении. Примером может служить Форма удостоверения, закрепленная Изменениями и дополнениями, которые вносятся в некоторые акты Правительства РФ по вопросам повышения безопасности полетов и авиационной безопасности в гражданской авиации Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 14 мая 2003 г. № 282. В удостоверении на русском и английском языках записано: "Предъявитель данного удостоверения уполномочен Министерством транспорта РФ осуществлять государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации, беспрепятственно в установленном порядке посещать авиапредприятия, организации гражданской авиации, а также их объекты, инспектировать экипажи воздушных судов гражданской авиации и проводить проверки инженерно-технического обеспечения таких воздушных судов, в том числе воздушных судов иностранных государств, выполняющих полеты в Российскую Федерацию". Представляется, что это хорошая форма связи наделенного административными полномочиями должностного лица с не подчиненными ему по службе физическими и юридическими лицами.

Указанные выше типы должностных инструкций имеют обезличенный, нормативный характер. Однако существуют примеры, когда вместо должностных инструкций, привязанных к должности, утверждаются документы, распределяющие обязанности государственного органа с указанием фамилий реально имеющихся лиц. Примером такого подхода является распоряжение мэра Москвы от 27 января 2011 г. № 16-РМ "О распределении обязанностей между мэром Москвы, первым заместителем и заместителями мэра Москвы в Правительстве Москвы", где излагаются обязанности персонально мэра Москвы С. С. Собянина, первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы В. И. Ресина, заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства П. П. Бирюкова и др.

Вызывает интерес правовой статус такого документа. Возникает вопрос: соответствует ли это распределение обязанностей законодательству о государственной службе, требующему наличия именно должностных регламентов, а не персонального распределения сфер деятельности. Ведь со сменой физических лиц соответствующего государственного органа в этом случае должны меняться и их обязанности. Обязанности же по государственной службе носят в принципе безличностный характер.

Такую же, как и в Москве, структуру определения должностных обязанностей закрепляет и приказ Министерства образования РФ от 3 сентября 2003 г. № 3460 "О распределении обязанностей между заместителями министра образования Российской Федерации", где распределение обязанностей также закреплено персонально.

Удачный принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе о государственной службе, в котором провозглашен личный характер государственной службы (ст. 21), т.е. обязанности, подразумеваемые должностью, могут быть выполнены только соответствующим должностным лицом лично. Никто не может подменять должностное лицо, и делегировать свои обязанности кому-либо должностное лицо тоже не имеет права.

В некоторых документах прямо запрещается передача полномочий. Так, п. 11 Положения об оперативном штабе по обеспечению безопасности при проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, утв. Указом Президента РФ от 14 мая 2010 г. № 594, закрепляет, что члены оперативного штаба не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. В то же время иные документы устанавливают противоположное. Например, руководитель территориального органа МВД России по субъекту РФ в соответствии с п. 19

Типового положения о территориальном органе МВД РФ, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249, наряду с тем, что распределяет обязанности между своими заместителями, также "делегирует в установленном порядке часть предоставленных ему полномочий своим заместителям, руководителям (начальникам) структурных подразделений территориального органа, а также руководителям (начальникам) подчиненных органов и организаций" (подл. 7 п. 19). Единой практики нет, а в сущности, законным является личный характер выполнения обязанностей государственной службы без права их передоверия. Иначе меняется источник самих полномочий.

Рассматривая статус исполняющего обязанности руководителя государственного органа как один из частных случаев делегирования полномочий, можно отметить широкое распространение такого вида делегирования полномочий в российском законодательстве. Например, п. 3 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 253 "Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий" предусматривает, что назначение исполняющим обязанности по вакантной должности, подлежащей замещению лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел РФ, осуществляется министром внутренних дел РФ с письменного разрешения Президента РФ. Срок исполнения обязанностей по указанной должности не может превышать шесть месяцев. Освобождение от исполнения обязанностей по такой должности осуществляется министром внутренних дел РФ.

В Российской Федерации даже статус министра, казалось бы, одного из основных функционеров государственного аппарата, не имеет четко очерченных границ полномочий и позволяет министру субъективно распоряжаться государственными обязанностями. Например, в п. 1.10 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, содержится следующая норма: "Федеральный министр своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов федерального министерства полномочия представлять федеральное министерство в отношениях с государственными органами, в том числе с федеральными службами, федеральными агентствами, находящимися в ведении этого федерального министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени федерального министерства договоров и других гражданско-правовых документов".

Несмотря на то, что гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу (ч. 2 ст. 14 Закона № 79-ФЗ), проблема делегирования полномочий, на наш взгляд, отражает не более чем несбалансированность изначального распределения государственно-властных обязанностей, неверное распределение государственных функций между должностями государственных служащих, обязанных реализовывать эти функции. При этом, если законодатель не смог изначально нормально сбалансировать права и обязанности государственных служащих, то передача этих регулирующих полномочий от компетентных должностных лиц к конкретному служащему, не справляющемуся с объемом возложенных на него обязанностей и потому перераспределяющему их методом делегации, вряд ли можно рассматривать как разумный способ регулирования государственно-служебных отношений. Такой способ гармонизации незаконен.

Верховный Суд РФ изучал дело о праве Председателя Центрального банка РФ делегировать свои полномочия на подписание актов ЦБ РФ своим заместителям. Он признал не соответствующими федеральному законодательству и недействующими ряд позиций Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" с изменениями, в которых такие положения содержались.

Обязанности государственного служащего в законодательстве РФ поддерживаются мерами государственного принуждения. Это правовые гарантии. В частности, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц - от 1 тыс. до 2 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 10 тыс. до 20 тыс. руб. (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ). Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных рядом статей КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 руб.; на должностных лиц - от 300 до 500 руб.; на юридических лиц - от 3 тыс. до 5 тыс. руб. (ст. 19.7 КоАП РФ).

К охране прав гражданского служащего относится и диспозиция п. 17 ч. 1 ст. 14 Закона № 79-ФЗ, предусматривающая право гражданского служащего на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов свей семьи, а также принадлежащего ему имущества, что включает в том числе право судей и иных государственных служащих РФ на ношение оружия.

Как видим, единства правового регулирования должностных обязанностей государственных гражданских служащих в Российской Федерации нет. Следствием такого положения дел являются разный правовой статус участников государственного управления, разная практика правоприменения в различных звеньях государственного аппарата, отсутствие баланса полномочий тех или иных органов и должностных лиц, и, как следствие, несогласованная работа государственного аппарата.