Примеры административно-регулятивной деятельности – функции административного права. Понятие Административного права, виды, нормы и т.д Функции и принципы административного права понятие виды

Функция, т. е., направление деятельности - категория, непосредственно относящаяся к общей характеристике административного права как отрасли права, дающая возможность определить его внешние свойства в данной правовой системе.

Для того чтобы раскрыть функции административного права, необходимо выделить основные направления государственно-управленческой деятельности:

а) разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в программах общефедерального и регионального масштабов;
б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, удовлетворения ее запросов, охраны жизни и здоровья, должных условий для развития ее творческой инициативы и активности (например, в области малого и среднего бизнеса);
в) создание прочной правовой базы хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в условиях оперативной самостоятельности объектов (например, государственное стимулирование коллективного предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции);
г) укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, стимулирование межрегиональных управленческих отношений и т. д.;
д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного строительства;
е) обеспечение реализации прав и обязанностей, а также защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления и т. п.;
ж) определение основ организации управления организациями государственного сектора;
з) формирование общих начал функционирования различных объектов негосударственного сектора;
и) установление системы государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер деятельности.

Соответственно этим ведущим направлениям проявляются основные функции административного права. Главной функцией административного права следует назвать регулятивную функцию. Следует детализировать формы проявления регулятивной функции с тем, чтобы достоверно понять содержание административного права.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти;
2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;
3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права;
4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;
5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.

Важнейшее значение в указанном смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Административное право базируется на принципе приоритета личности и ее интересов в жизни общества. Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Административно-правовое регулирование осуществляется с учетом принципа разделения властей. Соответственно процесс административного нормотворчества тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т. п.

Главное заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что исключает полную независимость каждой из них и предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Нередко в этой области наблюдаются факты принятия исполнительными органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающими единое правовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т. п.

Принцип законности предполагает, что исполнительные органы и должностные лица при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции РФ и ее законодательству.

Принцип гласности означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений.

Принцип ответственности применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм.

Место административного права в российской правовой системе.

Административное право, будучи самостоятельной отраслью, является по своему характеру фундаментальным правом, тесно взаимосвязанным с другими отраслями права, и во многих случаях наряду с другими юридическими науками служит основой возникновения и функционирования многих уже сложившихся или сравнительно новых отраслей права, в первую очередь, таких как финансовое, налоговое, трудовое право и ряд других отраслей. Административное право с учетом особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамками его предмета общественные отношения в сфере финансовой деятельности. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы называть чисто административно-правовым, т. е., не затрагивающим интересы иных правовых отраслей. Фактически нас «окружают» со всех сторон нормы, прежде всего административного права.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. ст. 10, 11, 71 - 72, 77, 83 - 88, 102 - 103, 110 - 117, 125 Конституции РФ), права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. ст. 85, 103, 111, 117 Конституции РФ) и т. д.

Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право исходные начала берет в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти, административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты, формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т. д.

Гражданское и административное право нередко с внешней стороны регулируют сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Трудовые отношения - основной предмет трудового права - возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в том числе и об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (отпуск, выход на пенсию и т. п.). Особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений.

Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами. Так, например, финансовое право широко применяет метод запретов, характерный для административно-правого регулирования. Нормы, регулирующие статус финансовых органов, являются одновременно нормами административного и финансового права.

Организация деятельности финансовых органов определяется административным правом, которое преимущественно регулирует управленческие отношения в области финансов, в то время, как финансовое право - сами финансовые отношения, являющиеся особой разновидностью экономических отношений.

Весьма глубока связь административного права с новой правовой отраслью - таможенным правом. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, - эти и другие аспекты, связанные с таможенной деятельностью, регулируются нормами административно-правового характера.

Многогранна связь также между административным и налоговым правом. Установление основ налоговой системы РФ, статус, организация налоговой службы и ряд других вопросов налогового дела и налогового права регулируются нормами административного права.

Таким образом, отчетливо проявляются глубокая и многогранная связь и взаимодействие административного права со многими отраслями российского права.

Эта взаимосвязь, переплетение норм различных правовых отраслей - закономерные явления, отражающие сложный процесс формирования и функционирования российской правовой системы юридических отраслей знаний, в том числе и административного права, в новых социально-экономических и политических условиях.

административный законодательный правоотношение

Заключение

Определив предмет и метод административного права, можно придти к выводу о том, что данная проблема связана, прежде всего, с глубокими политическими и социально-экономическими реформами, происходящими в России. Прежде всего, изменения сущности административного права в современных условиях связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства.

Так, изменение политической системы повлекло за собой изменение положения в обществе и государстве личности, гражданина - он, его права и свободы стали высшей ценностью. Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Переход к рыночным отношениям в экономике повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулирования новых экономических процессов.

Стало ясно, что без государственного регулирования, и, прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы - цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т. д. - в административно-правовую форму, т. е., пошло по пути, по которому идут все развитые страны. Таким образом, в регулируемых административным правом отношениях главным является позитивное воздействие на регулируемые общественные связи, причем на первый план, как было отмечено ранее, выдвигаются отношения аппарата государственного управления с гражданами. Следовательно, практическая реализация провозглашенных Конституцией РФ демократических прав и свобод личности осуществляется органами и должностными лицами, представляющими исполнительную власть, и при наличии механизма административно-правового регулирования. Исходя из всего ранее сказанного, можно сделать вывод о том, что понимание предмета и метода административного права дает нам представление о сущности и месте административного права в системе юридических отраслей знаний, отражая тенденции его развития в современных российских условиях.

– основные идеи, исходные положения, общие начала, выражающие сущность .
– основные направления правового воздействия на общественные отношения, входящие в .

Принципы административного права

Принципы административного права – основные идеи, исходные положения, общие начала, выражающие сущность административного права.

Принципы административного права разделяют на:

I . Общеправовые принципы – ключевые идеи, которые положены в систему права в целом

Принцип демократизма – подразумевает равноправие и участие всех в управлении государством;
Принцип гуманизма – подразумевает, что нормы права должны быть основаны на уважении к человеку и личности;
Принцип законности – подразумевает, что все субъекты общественных отношений обязаны соблюдать законодательство;
Принцип равноправия – подразумевает равноправие всех участников общественных отношений;
и др.

II . Межотраслевые принципы – принципы, являющиеся общими для нескольких отраслей права

III. Отраслевые принципы – принципы, относящиеся к определенной отрасли права. Они носят более конкретный характер.

Принцип субординации (соподчиненности) – подразумевает, что или его должностное лицо обязано подчиняться вышестоящим исполнительным органам или их должностным лицам.
и др.

Функции административного права

Функции административного права – основные направления правового воздействия на общественные отношения, входящие в предмет административного права.

Выделяют следующие функции:

Регулятивная – выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий и т.п. субъектов административного права;
Охранительная – проявляется в воздействии административного права на субъектов административного права, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы.

Функция административного права представляет собой основное направление административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, через которое проявляются его важнейшие внешние свойства как самостоятельной отрасли российского права.

Обычно выделяют две основные правовые функции: организационно-структурную и конфликтно-охранительную.

Под организационно-структурной функцией предлагается понимать определение с помощью правовых норм организационной структуры и порядка деятельности, распределения компетенции и организации работы государственных органов, порядка функционирования иных государственных и негосударственных формирований.

По существу речь идет об организационной функции права. Однако, как представляется, в данном случае несколько смещены акценты, т.е. общеправовая регулятивная функция, определяемая сущностью права как регулятора общественных отношений, «урезана» и сведена до уровня организационной функции управления. Регулятивный же характер вообще при этом не выдвинут на первые позиции.

Конфликтно-охранительная функция административного права связывается с установлением правил рассмотрения и разрешения конфликтов между участниками управленческих общественных отношений, а также с охраной общества от правонарушений.

Таким образом, получается, что право влияет лишь на организацию государственных органов и общественных формирований и ни охрану общественных отношений в случае возникновения конфликтных ситуаций.

Что касается видовой классификации функций административного права, то наиболее часто выделяют такие: организация и осуществление государственного управления; государственное регулирование; защита публичных интересов; «самореализация» нрав граждан в сфере государственного управления.

Все это объединяется в качестве «мощного императивно-регулирующего потенциала» административного права.

Встречаются и иные варианты классификации функций административного права, но и в них наблюдается отсутствие методологической определенности: функции административного права «перемешиваются» с функциями исполнительной власти (регулятивно-управленческие функции исполнительной власти).

Итак, в полном соответствии с целями и содержанием процесса реализации исполнительной власти в ходе практической государственно-управленческой деятельности роль административного права как регулятора управленческих общественных отношений проявляется в:

а) правоисполнительной функции, соответствующей назначению административного права как юридической формы реализации исполнительной власти; административное право обеспечивает свойственными ему юридическими средствами (методами) проведение в жизнь (исполнение) требований действующего российского законодательства;

б) правотворческой (правоустановительной) функции. Субъекты исполнительной власти соответственно наделяются полномочиями самостоятельно, но на подзаконной основе, «творить» административно-правовые нормы. Главное, что необходимо при этом учитывать: административное нормотворчество производно от правоисполнительной функции административного права и служит ее интересам.

Так, Правительство РФ -- высший орган исполнительной власти -- издает правовые акты, имеющие нормативный характер, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ;

в) организационной функции, полностью соответствующей организационному (организующему) характеру государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права.

В данном случае внимание акцентируется на организационно-структурных и организационно-функциональных аспектах административно-правового регулирования (нормативное обеспечение структуры и системы механизма реализации исполнительной власти и т.п.);

г) координационной функции, имеющей своим назначением обеспечение эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного Управления;

д)правоохранительной функции, обеспечивающей соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима и защиту законных прав и интересов участников регулируемых общественных отношений.

В этих целях регламентируют контрольно-надзорные полномочия, а также применение в интересах правозащиты мер административного принуждения.

В месте с тем, данная функция административного права служит интересам правовой защиты многих общественных отношений, регулируемых иными отраслями российского права.

Свою роль, находящую выражение в функциях, административное право выполняет, руководствуясь основными принципами, которые, во-первых, являются проявлением общеправовых принципов, свойственных российской правовой системе, и, во-вторых, учитывают специфику правового регулирования процесса практической реализации исполнительной власти. Естественно, что основополагающее значение при этом имеют принципы конституционного характера. Итак, основные принципы административного права.

Важнейшее значение при их вычленении и характеристике имеют соответствующие конституционные установления. И на первый план закономерно выдвигаются закрепленные в Конституции РФ 1993 г. общедемократические начала, органически связанные с провозглашением России правовым государством (ст. 1). В числе подобных принципов тот, который закреплен в ст. 2 Конституции РФ, утвердившей, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Будет вполне обоснованным вывод о том, что эта обязанность в равной мере относится и к праву как важнейшему средству реализации государственной власти.

Принцип законности предполагает, что субъекты исполнительной власти (органы и должностные лица) при применении норм административного права обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Соответственно административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции страны и ее законодательству (ст. 15).

Применительно к административному праву принцип законности означает также и определенный порядок взаимоотношений между субъектами исполнительной власти и гражданами и иными участниками регулируемых управленческих отношений. Соответственно требования этого принципа распространяются на совершаемые в сфере реализации исполнительной власти действия граждан, государственных и негосударственных формирований (например, общественных объединений, коммерческих структур и т.п.).

Принципу законности не соответствуют многие явления, имеющие, к сожалению, место в практической государственно-управленческой деятельности и не изжитые до сих пор, несмотря на обширную систему контроля и надзора. Наиболее показательны в этом смысле не всегда соответствующие действующему законодательству ведомственные нормативные правовые акты, а также установленные на уровне субъектов РФ административно-правовые нормы, противоречащие федеральным нормативным правовым актам, включая федеральные законы.

В определенной мере подобные негативные явления имеют своим основанием неполное законодательное урегулирование ряда жизненно важных общефедеральных проблем, что особенно проявляется в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), действие необновленных нормативных правовых актов, принятых еще в советский период, а потому и не учитывающих существенные изменения в общественных отношениях пореформенного периода жизни российского общества и т.д.

Принцип разделения властей применительно к административному праву получает выражение в обеспечении установленных Конституцией РФ паритетов в процессе правотворчества. Это, в частности, означает недопущение подмены законодательных актов подзаконными нормативными правовыми актами субъектов исполнительной власти, что практически ведет к вторжению исполнительной власти в сферу законодательной власти.

Принцип разделения властей предполагает, как представляется обеспечение разумной по оперативности реакции законодательных органов на законодательную инициативу Правительства РФ. Известны случаи (не однозначные), когда необходимые для эффективной правотворческой деятельности Правительства РФ (и иных федеральных органов исполнительной власти) нормативные правовые акты годами не стимулируют должной законодательной активности (наиболее показательный пример -- история, связанная с обновлением Кодекса РФ об административных правонарушениях 1985 г.).

Из принципа разделения властей вытекает также усиление контроля за законностью управленческих актов нормативного характера со стороны судебной власти. И еще один момент заслуживает внимания. Решения (определения) Конституционного Суда РФ в ряде случаев начинают играть роль источников административного права (при решении спорных вопросов, связанных с установлением соответствия нормативных правовых актов органов исполнительной власти Конституции РФ, а также при толковании Конституции РФ).

Принцип федерализма имеет отношение к административному праву, прежде всего в аспекте соотношения административно-правовых норм федерального и регионального уровня. Решение проблемы связано с разграничением не только предметов ведения (формально они разграничены ст. 72 Конституции РФ). Более принципиальное значение имеет разграничение компетенции, т.е. полномочий в области административного правотворчества в сферах совместного ведения РФ и ее субъектов. Необходимость в »том очевидна, ибо административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению, равно как и многие другие области применения норм административного права.

Однако до сих пор отсутствует федеральный закон о разграничении названных полномочий, что приводит к значительным негативным воздействиям на процесс административного правотворчества. В частности, многие субъекты РФ нередко принимают нормативные акты, находящиеся в противоречии с федеральными. Почти постоянно в силу этого не только звучат призывы, но и принимаются решения о необходимости приведения регионального массива административно-правовых норм в соответствие с федеральным законодательством.

Принцип гласности означает, что применяемые в порядке административно-правового регулирования общественных отношений нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, не подлежат применению, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. Так, акты Правительства РФ при необходимости широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. В процессе формирования норм административного права создаются необходимые возможности для выражения и учета мнения граждан и общественных объединений.

Таким образом, обеспечивается открытость деятельности субъектов исполнительной власти по административному правотворчеству, доступность информации общественного звучания, а также затрагивающей субъективные интересы граждан (ст. 15, 29 Конституции РФ).

Принцип ответственности применительно к административно-правовому регулированию означает, что любое нарушение требований административно-правовых норм влечет за собой реальное наступление негативных последствий в виде применения к виновным соответствующих мер юридической ответственности.

Ответственность взаимна, отвечает не только гражданин, юридическое лицо, должностное лиц, совершившее административное правонарушение, но и государство в лице органов исполнительной власти (должностных лиц) за неисполнение своих обязанностей перед гражданами (дисциплинарная ответственность государственных служащих). Фактически с наибольшей полнотой урегулирована административная ответственность физических и юридических лиц и, касается ответственности исполнительных органов, то она предполагается в качестве «позитивной».

Это означает, что ответственность подразумевается не в качестве наказания за совершение правонарушения («негативная», или «ретроспективная» ответственность). Основания ее иные: общая установка, суть которой состоит в том, что на данный орган законом возложено осуществление тех или иных функций по руководству в той или иной сфере государственной деятельности, за состояние чего он отвечает.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.
2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.
3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права.
4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.
5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и частноправовое (фискальное) управление. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о фискальном, или частноправовом управлении.

Суверенное управление - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т.е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, взыскательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжаться объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.

Государственное управление как вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова (буквально как управление делами государства), то его осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти; исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти; правосудие, осуществляемое системой судебной власти. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства. Ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Ст. 11 Конституции Российской Федерации гласит, что:

1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации;
2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

В узком смысле слова государственное управление - это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Такое понимание государственного управления принято в административном праве и основано на ст. 10, 77, 78, 110-117 Конституции Российской Федерации и других законодательных актах.

Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом признаков.

В процессе осуществления государственного управления реализуются функции государства в межотраслевых сферах (финансы, налоги, статистика и др.), в социально-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), в социально-культурной сфере (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) и в сфере хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).

Государственное управление носит государственно-властный характер. Государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления. Государственное управление является организующей деятельностью.

Управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма. В зависимости от того, насколько совершенно государственное управление, настолько и деятельность государственного аппарата соответствует условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития. Государственное управление практически реализуется через такие формы организационной деятельности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Сегодняшний этап исторического развития Российской Федерации - это провозглашение в нашей стране наличия правового государства и создание зрелого гражданского общества. Одной из главных целей, которая должна быть поставлена перед нынешним этапом административной реформы в России, является определение подобающей роли и места гражданина в обществе и государстве. Гражданину должны быть предоставлены возможности реализовывать свои права и отстаивать нарушенные права в сфере государственного управления при условии соблюдения со стороны всех участников административных правоотношений принципа законности.

Государственное управление становится правомерным или, что тождественно, подзаконным по мере того, как в государстве реально используется механизм разделения властей, и в первую очередь, от органов управления должны быть обособлены органы законодательства. Определение целей и основных задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап развития нашего государства, как правило, сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества. Государственное управление призвано служить в первую очередь интересам личности, общества и государства (именно в такой последовательности, если государство вправе называться демократическим). Оно осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных актов представительной власти России, т.е. государственное управление носит подзаконный характер.

Субъектами государственного управления являются государственные органы, органы местного самоуправления (муниципальные органы), а также общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями. Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

Современный этап развития нашего общества требует совершенствования и повышения уровня государственного управления. В законах и иных актах государственных органов представительной и исполнительной власти определены конкретные пути улучшения государственного управления. К ним относятся:

совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти;

четкое распределение компетенции между представительной и исполнительной властью;

упрочение правовой основы управления общественными процессами;

внедрение в управление новейших достижений науки и техники, повышение роли науки в управлении;

улучшение дела подбора, расстановки и воспитания кадров управленческого аппарата;

повышение профессионального уровня государственных служащих;

совершенствование форм и методов работы аппарата управления;

повышение уровня дисциплинированности и организованности в аппарате управления;

всемерное укрепление законности, борьба с коррупцией и взяточничеством в сфере управления;

оптимальное распределение полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, между последними и органами местного самоуправления, администрацией муниципальных органов.

Цель государственного управления является одним из ключевых понятий. В зависимости от того, какая цель реализуется, будут находиться функции государственного управления, определяться структура государственных органов, их компетенция. В теории управления, включая теорию государственного управления, целеполагание принято рассматривать «как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия». При этом в механизме государственного управления целеполагание рассматривается как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Как справедливо отмечает Н.И. Глазунова, политика переходного периода России, курс реформ могут потерпеть крах, если цели, национальные приоритеты так и останутся невыясненными, не понятыми и не принятыми обществом.

Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, а именно - совершенствование системы управления, изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессов, происходящих в отношениях субъекта и объекта управления. Цели - это то, на что направлена деятельность органов государственного управления. Следует полностью согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, утверждающего, что «смысл и цели нормального государства состоят в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа». Примерно такой же точки зрения придерживается и большинство других исследователей в области государственного управления. К примеру, Н.И. Глазунова формулирует масштабной целью государственного управления в контексте повышения качества жизни, называя его «показателем интеллекта власти», выраженную через упрочение правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование.

Цели государственного управления конкретизируются в зависимости от предлагаемых исследователями критериев классификации. Профессор Ю.Н. Старилов, выбрав главным критерием общее и специфическое содержание управленческой деятельности, предлагает выделять следующие цели государственного управления:

«социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;

организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований».

При таком подходе перечисленные цели государственного управления фактически соответствуют устоявшейся в теории права и государства классификации функций государства по отраслевому принципу, что вполне допустимо, поскольку именно в функциях проявляются цели управления.

При таком подходе, как правило, выделяют пять функций государства.

1. Экономическая функция - обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование производства, осуществление внешнеэкономических связей и др.
2. Политическая функция - обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.
3. Социальная функция - охрана прав и свобод населения, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.
4. Идеологическая функция - поддержка определенной, в том числе религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.
5. Экологическая функция (появившаяся сравнительно недавно) - охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности.

Таким образом, функции государства являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государства. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.

Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но, тем не менее, обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.

При этом важно учитывать, что государство в целом выступает субъектом государственного управления, а основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Следовательно, функции государственного управления определяются целями и функциями государства, в свою очередь, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления.

Возвращаясь непосредственно к понятию «функции управления», необходимо подчеркнуть, что в науке управления нет единого понятия функций, т.е. направлений деятельности. Функция - широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. functio) - это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и во всех сферах деятельности. В социально-экономических системах понятие «функция» также широко применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам деятельности. Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.

Функция управления как возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных между собой действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечную результативность. Применительно к государственному управлению, под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. К общим функциям управления, как правило, относятся:

1) сбор и обработка (анализ) социальной информации;
2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;
4) организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;
5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.

Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.

Сложность и многогранность процессов управления обусловливают существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления. Существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного управления. Вместе с тем, в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления.

Наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления: прямой или косвенный. Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность).

Совершенно очевидно, что в силу самой природы государственного управления методы прямого воздействия необходимы для нормального процесса управления. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления. Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.

Управляемый становится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами.

Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления. Вместе с тем в государственном управлении широко используются, наряду с административными и экономическими, методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально-психологические методы управляющего воздействия

Исполнительная власть - один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России - организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.